编制自然资源资产保护和使用规划、国土空间规划，是自然资源部门实现“两统一”职能和提升国土空间治理能力的重要抓手。与国土空间规划相比，我国自然资源资产保护和使用规划编制的基础研究较为薄弱，亟需解决规划编制目标定位不清、科学逻辑不明和基本框架欠缺等问题。文章首先根据“两统一”职能行使要求，剖析自然资源资产保护和使用规划与国土空间规划等相关规划的辩证关系；其次，从资源、资产和资本三位一体综合管理视角出发，梳理自然资源资产保护和使用规划编制的内在科学逻辑；最后，以自然资源资产保值增值为根本目标，围绕自然资源资产价值持续实现的开发、流转和分配3个重要环节，构建自然资源资产保护和使用规划编制技术框架，旨在为编制该规划提供相关思路和模式参考。
[关键词] 自然资产规划；保值增值；国土空间规划；生态文明
[文章编号] 1006-0022(2023)03-0125-06
[中图分类号] TU981
[文献标识码] A
[引文格式] 马世发，周星汝，胡蝶，等．自然资产规划：概念辨析、科学逻辑与基本框架[J]．规划师，2023(3)：125-130．
自然资源是人类社会发展不可或缺的基础性物质生产资料，也是一个国家和民族最为重要的共同资产。党的十八大以来，国家陆续出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等政策文件，对推进自然资源资产化管理作了一系列重要部署。2018年3月，中华人民共和国自然资源部正式成立，并明确由其统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责(以下简称“两统一”职责)，这也标志着我国自然资源管理进入了新时代。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出要“研究建立自然资源资产核算评价制度、深入推进全民所有自然资源资产有偿使用制度”，这不但为“绿水青山”转化为“金山银山”实践提供了重要参考，而且为自然资源资产保护和使用规划(以下简称“自然资产规划”)编制指明了方向。
近年来，关于自然资源资产的研究日益增多，但现有研究重点主要集中在自然资源资产制度改革、自然资源资产负债表编制和自然资源资产离任审计等方面。总体来看，当前我国自然资源资产管理还存在着所有权不明确、权益不落实和市场在资产配置中的决定性作用发挥不充分等问题。作为全民所有自然资源资产所有者职责的代理者和行使者(本文暂不讨论农村集体所有类型)，政府应正确处理好自然资源资产保护和使用的关系，高效配置自然资源资产以实现其价值，这也是自然资源资产管理的重点和难点。因此，开展自然资产规划编制有助于从总体上对自然资源资产管理加以引导。随着全民所有自然资源资产清查和所有权委托代理试点等工作的持续推进与完成，目前自然资产规划编制的基础条件也日渐成熟。为此，本文通过探讨自然资产规划编制框架，以期为我国自然资产规划编制工作的具体开展提供相关思路启发。
1 自然资产规划的概念辨析
1.1 自然资产规划相关核心概念界定
资源、资产与资本是生产要素价值认识的3个阶段，存在发展逻辑上的递进关系。自然资产规划的核心在于“资产”二字，其对自然资源价值的认知显然高于对自然资源保护利用方式的认知。因此，自然资产规划编制的首要工作是明确自然资源资产化的内在逻辑，即明确自然资源、自然资源资产、自然资源资本之间的相互联系与区别。1972年，联合国环境规划署将“自然资源”定义为“在一定时间和一定条件下，能产生经济效益，以提高人类当前和未来福利的自然因素和条件的总称”，概念中更多地强调其自然属性和使用价值。从经济学来看，资产可定义为某个或某些经济主体所拥有或控制的，具有权利归属、稀缺性并能带来预期收益的资源。如果将资产概念运用到自然资源领域，则可以明确自然资源资产是指产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。由此可以看出，自然资源与自然资源资产最大的不同是有产权的叠加，自然资源资产更多的是强调所有者权利的体现。同理，自然资源资本作为资本内涵的衍生，概念界定更注重其资本属性，即突出资源要素的价值增值性。综上，自然资源资产是以权利流转和收益分配为基础制约自然资源的保护和利用，进而通过合适的经营流转实现其价值，而自然资源资本主要通过市场进行货币化衡量，并在市场循环中实现自身的不断增值。根据前述逻辑，自然资源不能直接资本化，需要在资源与资本之间建立连通的桥梁。因此，自然资产规划编制是围绕资源、资产和资本三位一体视角进行的整合性安排，自然资源资产管理旨在通过自然资源资产的优化配置打通自然资源资产价值实现路径，进而促进全民所有各类自然资源资产的保值增值。
1.2 自然资产规划与国土空间规划、自然资源保护和利用规划的关系辨析
概念辨析表明，自然资源的管理既要立足于资源的自然属性进行有效保护和利用，也要基于自然资源的资产属性进行权利和收益的公平分配，这与自然资源部门“两统一”职责辩证统一(图1)。总体来看，国土空间规划立足人地耦合系统的可持续发展进行空间协调，是以自然资源保障安全底线和开发使用上限思维对国土空间开发保护格局进行宏观把控，通过主体功能定位、“三区三线”划定和规划指标约束等措施落实国土空间用途管制，形成了较强的空间管控能力，重在实现自然资源“保量”发展；自然资产规划则立足于资产视角，以自然资源资产要素的保值增值为基本导向，在自然资源的生产和再生产全过程中，遵循“权利确认—资产评估—分类经营—价值实现”的内在逻辑，即依托自然资源产权制度进行资产的优化配置，通过创新自然资源资产价值实现方式促进自然资源资产增值，重在实现自然资源“保质”发展。综上可知，虽然自然资产规划与国土空间规划具有很强的关联性，但是二者在目标导向、制度安排、管理侧重和实施路径等方面有较大的差别。因此，自然资产规划与国土空间规划既有联系又有区别，所谓联系就是自然资源资产的各种价值实现不能背离国土空间规划的用途管制要求；所谓区别就是自然资源资产管理涉及的权利流转、价值实现和收益分配等环节是落实国土空间规划用途管制后的权利与价值链衍生。此外，自然资源管理部门往往还编制自然资源保护和利用规划，强调资源利用的自然属性，但这类规划以目标愿景为主，应视为国民经济社会发展规划体系下的一个发展专项规划。由此，自然资源管理部门通过国土空间规划和自然资产规划形成具体抓手，分别从“量”和“质”上进行细化安排，二者共同推动国土空间治理能力的现代化发展。
图1 自然资源部门“两统一”职责与各类规划关系辨析示意图
从自然资源部门“两统一”职责定位，以及自然资产规划与国土空间规划的辩证关系来看，自然资产规划兼顾国土空间规划的用途管制属性和发展规划关于自然资源资产价值实现方向的引领。结合我国关于规划的基本类型(主要包括发展规划、空间规划和专项规划)划分，自然资产规划应是一种专门针对自然资源资产实现保值增值目标的专项规划。在规划定位上，自然资产规划与国土空间规划应是自然资源管理“一枚硬币的两面”，不宜将自然资产规划列为国土空间规划的一个专项，这不仅是因为自然资源部门“两统一”职责的区别，还因为自然资产规划权益管理工作与国土空间规划用途管制有着根本上的不同。虽然自然资产规划和国土空间规划的内在规划逻辑截然不同，但是二者均是国家空间治理的有效手段，且最终都指向了生态文明建设和可持续发展。综上，自然资产规划是一种针对自然资源资产管理的专项规划，其保护和使用的核心是以现代自然资源产权制度为基础，以自然资源保值增值为导向，通过自然资源资产综合整备和交易等市场化机制，创新自然资源资产的价值实现路径，完善自然资源资产收益分配，保障自然资源资产所有权人的收益，最终实现全要素自然资源资产价值。
2 自然资产规划的科学逻辑
2.1 理论基础：资源、资产、资本三位一体
自然资产规划的理论基础是资源、资产和资本的三位一体，因此在自然资产规划编制前首先应完成自然资源的资产化，包括自然资源调查监测、确权登记和资产统计等工作；其次依据自然资源资产保护使用现状和人类社会生产关系，完成后续的价值实现与监管保障工作。基于上述分析，可以形成“自然资源现状—自然资源资产现状”和“资产价值实现—资产监管考核”的逻辑闭环(图2)，连接两个闭环的桥梁是自然资源资产保值增值这一根本价值导向。在“自然资源现状—自然资源资产现状”逻辑闭环中，需通过自然资源资产化、自然资源资产清查和自然资源资产管理现状分析这3个关键环节形成规划编制基础。因为只有完成自然资源资产化和明晰自然资源资产家底(1本包括实物量和价值量的总账)，自然资产规划编制才有依据，才能继续探讨自然资源资产分类管理和价值实现等问题。否则自然资产规划编制将缺乏必要的工作基础，规划方案也将难以实施。在“资产价值实现—资产监管考核”的逻辑闭环中，主要实现自然资产规划的两个治理目标，分别是实现自然资源资产的价值和保障其实现持续增值。
从资源、资产和资本三位一体的内在逻辑来看，自然资源转化为自然资源资产的核心是产权制度的建立和自然资源资产的有偿使用。因此，只有建立了以产权约束为基础的管理体制，自然资源才可以作为一种资产参与到国民经济社会发展中，也只有自然资源资产化后才能按照市场机制对其进行优化配置。随着人地关系矛盾的日益突出，自然资源作为资产的稀缺性与重要性不言而喻。近年来，国家陆续出台相关政策推动自然资源资产化，如《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》明确指出自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度；《自然资源统一确权登记暂行办法》提出国家实行自然资源统一确权登记制度，这为明确各类自然资源资产的所有者奠定了基础；《自然资源确权登记操作指南(试行)》为各级政府开展自然资源确权登记工作提供了行动指南。因此，在编制自然资产规划前应基于自然资源现状完成资产清查、确权登记等主要工作，保障自然资源资产化顺利完成。
在自然资源资产清查和确权登记的基础上，需进一步完成自然资源资产价值核算，主要包括生产资料价值、生活保障价值和生态服务价值3种基本类型。其中，与生产或生活相关的价值类型可以在社会生产关系中通过市场机制加以体现，但以生态服务为主的价值类型往往缺乏有效的买卖关系，需要政府代表全民利益确定参考价。关于自然资源资产价值核算方法，学术界展开了广泛而深入的研究，但基本每种方法都有各自的优缺点和适用性。由于自然资源资产价值核算只是自然资产规划的基础工作，本文对如何开展自然资源资产价值核算不展开相关讨论。整合自然资源资产实物量和价值量，就可以形成自然资源资产1本总账，其不仅是自然资产规划编制的基础，还是评估规划实施是否实现保值增值的依据。
如上文所述，自然资产规划和国土空间规划是“一枚硬币的两面”。因此，自然资产规划编制不能与国土空间规划冲突。具体而言，就是自然资产规划设计的保值增值策略不能违背国土空间规划的用途管制要求，相关自然资源的保护和利用不能突破国土空间规划设计的底线与上限。为做好自然资产规划与国土空间规划的衔接，在自然资产规划的编制过程中，自然资源本体的多样化不可忽略，可采用“分区—分级—分类”三级管控体系落实国土空间规划的用途管制要求。其中，分区承接国土空间规划“三区三线”要求，确保开发与保护边界的一致性；分级承接自然资源资产分等定级信息，确保后续价值实现与自然资源资产的价值量高低相匹配；分类则依据自然资源资产的经营性或公益性进行价值实现导向标定。
在分区、分级、分类管控的基础上，自然资源资产价值实现主要通过3个重要环节完成，即自然资源资产“整、供、用”3个环节：“整”即对自然资源资产的权利和质量进行整备；“供”即按照市场机制对自然资源资产进行配置；“用”即自然资源资产价值实现与收益分配。打通这3个环节，是自然资源资产价值实现的关键所在。在自然资源资产价值实现过程中，要厘清政府与市场的关系，不仅要强化市场机制在自然资源资产价值实现过程中的主导地位，还要彰显政府在相关环节的监督和监管作用，确保自然资源资产交易过程公开透明和隐性价值显化，进而保障所有者权益。
本文围绕自然资源资产保值增值目标，根据资产综合整备、资产配置和价值实现这3个重要流程，构建了“1本总账+3个环节+2套机制+2重保障”的“1—3—2—2”编制框架(图3)。
1本总账即对自然资源资产价值进行评估，包括实物量和价值量两个基本维度。从数量、质量、分布、权属、用途、价格、使用权、收益等方面揭示各类自然资源资产状况。算好1本总账，可以更好地评估权利人拥有的自然资源资产现状，为自然资产规划奠定基础。此外，一本清晰的总账也可以为自然资产规划实施监督及编制资产负债表提供量化依据。同国土现状调查是国土空间规划的基础一样，自然资源资产1本总账也是自然资产规划的基础。
3个环节主要体现在自然资源资产保护和使用过程中的权利流转及其价值实现全过程，分别为综合整备与市场培育、资产配置与权利流转、价值实现与收益分配。
(1)综合整备与市场培育。该环节以整备为核心，目的是提供产权清晰和质量可靠的资产包，进而发挥市场在资产配置中的基础性决定作用。资产综合整备包括权利和质量两个方面，其中权利整备主要采用征收、租赁、委托等方式将分散在不同权利人手中或者不同质量的资产进行权利整合；而质量整备主要指将质量等级较差的资产通过整治修复等手段提升其利用价值或保护等级。此外，资产包在整备过程中必须要满足国土空间规划用途管制要求，从分区、分级、分类3个维度与国土空间规划进行对接，明确各类自然资源资产的保护、使用和用后的修复要求。自然资源资产综合整备可有效建立和优化自然资源保护使用与市场的供需关系。
(2)资产配置与权利流转。该环节以配置为核心，着重强调国家作为自然资源资产所有者，要根据国家发展规划、战略和宏观经济调控，建立统一规范的自然资源资产市场体系，如组织实施全民所有自然资源资产出让、转让和租赁管理，明确哪些权利可以流转，通过哪些方式进行流转等。对于不能采用市场机制进行资产配置的类型，应强化政府的宏观调控作用，如部分生态产品直接定价并实施生态补偿等。总而言之，资产配置环节要充分发挥市场和政府的双重调控作用，配置过程要通过权益清单等方式明确权、责、利边界，进而实现全民所有自然资源资产的优化配置。
(3)价值实现与收益分配。该环节以增值为核心，着重强调建立权能清晰、统一规范的全民所有自然资源资产价值实现机制，包括逐步统一各类自然资源资产的收益名称、设立依据和预算归属，按照权利与义务相适应的原则，科学合理地调配自然资源资产税、费、利、租、金等各项收益，保障全民所有自然资源资产收益的合理分配，激发自然资源资产保护与开发的动力。在价值实现方面，尤其要关注公益性资产动力机制不足等问题：一方面需要拓展公益性资产价值实现渠道，积极培育潜在市场；另一方面也要结合宏观调控对收益差进行再平衡，满足不论自然资源资产保护开发与否，都是为了确保全民利益不受损这一根本性要求。
2套机制是基于自然资源资产保护和使用导向的不同，通过合理的权利流转机制和运用不同价值实现机制，打通自然资源资产配置和价值实现的3个主要环节。实际上，自然资源资产具有很强的空间异质性，在不同的社会经济发展阶段，其经营或公益导向并不是机械划分和一成不变的。公益性资产虽然是以保护为主，但是并不代表不可以开发；相反，经营性资产以开发为主，但也不是不需要保护。因此，任何自然资源资产的保护和使用都是辩证统一关系。首先，在经营流转过程中不能出现权利自相矛盾的情况。例如，能否采伐划入生态保护红线林场中的经济林，目前就存在很大的矛盾，从生态保护红线角度来看禁止采伐合理，但从森林法来看，经济林按计划采伐又是法律许可的事项。因此，为了确保自然资源资产配置后的价值能充分发挥，必须要理顺相关权利流转机制，不能互相牵制。其次，在自然资源资产价值实现过程中，经营性资产的价值比较容易实现，而且实现的动力也很充足，反之公益性资产的价值实现存在很多困难，这就需要统筹考虑经营性和公益性资产的价值差，并做好收益分配调节工作。例如，碳排放直接交易可能存在市场需求过低的情况，但如果将碳排放额与开发建设活动绑定销售，碳排放企业自然有动力去采购相关碳汇额度。因此，统筹经营性和公益性资产价值实现方式，并通过联动交易等策略实现互动，可有效盘活经营性和公益性资产价值实现动力。总而言之，权利流转和价值实现机制是自然资产规划的核心所在，只有理顺这两套机制，才能确保自然资源资产保值增值目标实现的3个环节得到落实。
2层保障旨在建立考核评价体系并组织实施考核，分别是重大项目牵引推动和绩效考核政策保障机制，前者通过重大项目加以推动，进而有效推动资产综合整备、资产配置和价值实现全过程协同；后者是为确保自然资产规划顺利实施的一系列“人财物”配套管理措施，如加强组织领导、设立资产市场、创新政策机制、鼓励多元监察等，并建立规划考评关键指标以动态监测自然资源资产管理成效。由此可见，项目牵引和绩效考核是促进自然资源资产价值实现路径顺畅的两个重要抓手。
自然资产规划作为引领自然资源权益管理工作的重要抓手，明确其科学逻辑对于生态文明时代自然资源管理具有至关重要的影响。做好自然资产规划编制框架顶层设计，重在回应3个基本问题，即规划对象的问题、规划目标定位的问题及规划如何编制的问题。本文通过对自然资源、自然资源资产、自然资源资本这3个核心概念的辨析，明确了规划对象—自然资源资产的内涵，并通过剖析自然资产规划与国土空间规划、自然资源保护和利用规划的关系，对自然资产规划的内涵进行了解读，解决了当前规划编制存在目标定位不清的问题；在总结相关自然资源资产管理实践的基础上，对自然资产规划的内在科学逻辑进行了分析，提出了“1—3—2—2”的编制框架，解决了自然资产规划编制技术路径不明等问题。
自然资产规划是新时代自然资源管理的一个全新科学命题，目前还没有标准模式或者统一答案。本文旨在构建一套自然资产规划技术逻辑，以期为即将开展的自然资产规划编制提供相关思路借鉴。从生态文明建设需求来看，在国土空间规划用途管制的基础上进一步推动自然资源资产化管理是必然要求。为进一步做好自然资源资产权益管理工作，建议首先要进一步强化自然资源资产清查和动态监测，全国各地要对各类全民所有自然资源资产家底了如指掌；其次要尽快完成各类自然资源资产所有权的委托代理，明确代理人的权利、责任和义务边界；最后以权属关系明确、资产化管理条件成熟、资金和收益来源明晰的自然资源资产为对象(如国家公园、国有林场、国有农场等)，运用“1—3—2—2”规划思路开展规划编制和试运营，并探索建立“1+8+N”(即1本总体规划+8类自然资产专项规划+N个自然资产包的配置计划)的自然资产规划传导体系，进而形成一批可复制、可推广的理论和技术创新成果，切实推动全民所有自然资源资产管理体制的深化改革。
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