国土空间规划实施管理需要一套明确的用途管制规则。文章梳理了传统用途管制体系存在的主要问题，以及面向实施的国土空间规划分区和用途管制的关键点；以商洛市用途管制实践为例，明确规划编制与规划管理的衔接逻辑，构建了“指标管控+‘3+X’控制线管控+规划分区准入+用地分类”四级分区分类管控体系，并按照主体功能定位、事权和要素的相应要求，明确划定一级规划分区的工作思路，最后提出商洛市一级规划分区的建设项目准入和禁止清单以及管制要求。
[关键词] 国土空间规划实施；规划分区；用途管制规则；实施管理；商洛市
[文章编号] 1006-0022(2023)03-0094-07
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 简美华，于姗姗，廉政，等．基于规划分区的商洛市用途管制规则探索[J]．规划师，2023(3)：94-100．
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出健全用途管制制度，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，对于城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；对于城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。基于《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，按照“规划分区”对国土空间实施分区用途管制，基于《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》对国土空间实施分类用途管制，“规划分区”和“用地用海分类”成为规划编制的重要内容和规划实施的重要依据，支撑以国土空间规划为基础、以用途管制为手段的国土空间开发保护制度的形成。
国土空间用途管制是规划实施的重要手段，是规范国土空间开发与保护秩序的重要保障。新时期，国土空间规划编制体系不断完善，国土空间用途管制理论研究逐渐深入，规划编制与规划实施的结合越来越紧密，但全域全要素的用途管制体系仍滞后于规划实施管理实践。基于此，本文在梳理传统用途管制体系存在的主要问题后，结合商洛市市级国土空间规划的工作实践，试图理顺规划编制和规划实施的关系，明确制定市级用途管制规则的思路，探索面向实施的“分区准入”要求。
1997年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”的概念，指出“对农地和非农地实行严格的用途管制”，以切实保护耕地。《中华人民共和国土地管理法》明确规定“国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，如今我国建立了较为完善成熟的以保护耕地为主的用途管制制度；在城镇内部也有较为完善的用途管制制度，主要按照《中华人民共和国城乡规划法》以及城市总体规划、控制性详细规划等规划成果进行用途管制。
在生态方面，《中华人民共和国森林法》《国家级公益林管理办法》《湿地保护管理规定》《天然林保护修复制度方案》等法律法规相继发布，逐步建立起林地、湿地的用途管制制度。2014年，水利部发布《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》，明确要求“严格河湖水域岸线用途管制”；2015年，《建设项目使用林地审核审批管理办法》发布，明确了改变林地用途的建设行为要求；2017年，国土资源部发布《自然生态空间用途管制办法(试行)》，要求建立覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。
整体来看，各级各类用途管制制度不断深化和完善，在耕地保护、林地占用管理和建设项目落地、河道管理等方面均取得一定成效，用途管制也由单一的耕地管制逐步转向山水林田湖草沙生命共同体的全域全要素系统管制。
2 传统用途管制体系存在的主要问题
2.1 原有各类空间性规划的分区用途管制复杂多样
传统的土地用途转用管制刚性过强，且原有的空间类规划分区存在用途管制可操作性有限和分区繁杂的问题。原有的主体功能区规划主要通过划定优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，对国土空间开发强度进行战略性控制与管理。原有的土地利用总体规划通过划分允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区进行用途管制。相比之下，原有的土地利用总体规划的四区划分实施性较强，但弹性较弱，特别是在远离城镇的地区，需要通过频繁调整允许建设区来保障各类建设符合规划要求。原有的城市总体规划通过划分适宜建设区、限制建设区和禁止建设区来进行用途管制。从规划实施角度来看，原有城市总体规划的分区管制力度较弱，主要是按照用地分类进行管控，规划重点关注城镇内部。到了国土空间规划时代，原分属于各个部门的各类分区用途管制被统一的“规划分区”用途管制取代。
此外，原有的林业规划较为复杂，涉及的管理分类较多，如按照级别可将林地划分为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级保护林地，按照事权等级划分为国家公益林(一级、二级、三级国家公益林)和地方公益林，以及天然林和人工林等，且各类用途管制的要求和方式均有所不同(表1)。当前，相关部门按照《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》和《生态保护红线管理办法》，对涉及林业和生态空间的自然保护区、森林公园、湿地公园等各类自然保护地进行了调整和归类，并对相应的用途管制规则进行简化和优化，但林业规划复杂的用途管制要求仍有待研究优化。
在传统的空间性规划“分立”时期，各级部门多采用统一的土地用途转用的管制方式。国家级、省级、市级、县级和乡镇级自然资源主管部门多采用“一管到底”的方式，均基于“土地利用现状”和“用地分类”进行农用地转用、耕地和林地的占用管理，推进建设项目的实施和落地，但实质上各类分区未能充分发挥作用。同时，由于林地调查与“三调”对林地和湿地等用地类型的认定不同，自然生态要素的边界不清且存在交叉重叠，林地和湿地的用途管制实施存在一定问题。
近几年，在国土空间规划编制的实践探索过程中，存在逐级汇总下级规划、拼合形成“规划一张图”的情况，即在市级、县级和乡镇级规划编制时逐级汇总各类建设项目的范围，形成“用地规划图”，导致规划成果刚性较强、弹性较弱。新时期，面向实施的分类用途管制需理清各级自然资源主管部门的事权重点和规划编制深度，并相应地明确各级用途管制的重点和主要内容。
随着国土空间规划编制和用途管制工作的推进，国土空间规划传导体系、规划分区划定方法和用途管制体制机制等方面的研究不断深入。为保障过渡时期建设项目的落地实施，多个省市已出台相关政策文件。因国家和省级用途管制规则尚处于研究阶段，市级国土空间规划的分区用途准入要求难以确定，除浙江省、海南省发布《浙江省国土空间规划分区分类指南(修订试行)》《浙江省国土空间用途管制规则(试行)(征求意见稿)》《海南省国土空间用途管制试点实施方案》等文件外，其他省市的分区分类和用途管制规则尚处于探索研究阶段。新时期，规划分区与用途管制需重点关注以下几个方面的工作。
国土空间规划及相应的规划成果是用途管制的重要依据，编制规划分区和用地规划等即是制定用途管制的要求，用途管制是规划实施管理的具体操作手段。为保障规划成果“能用、好用”，需促进规划编制与规划实施管理结合，应以“管”定“编”、以“编”促“管”，以用途管制规则核校规划分区的划定是否合理和可行，以此加强市级国土空间规划的规划分区用途管制的可操作性。
目前，面向全域全要素的规划分区划定技术仍有待深入探索，亟需梳理五级规划的管控重点，并明确规划分区编制深度以及传导要求。《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》提出了规划分区的一般规定和分区类型相关内容，但规划分区的具体划定方法和技术路线尚未明晰，规划实践缺乏有效指导，规划分区用途管制任重道远。现阶段，应结合地区自然地理格局和规划实施管理的特点，优化整合各类空间要素的管控边界和内容，制定各级规划分区的划定方法。
现状部分地区各类林地的管理范围和河湖划界等权责边界不明确，为保障规划分区用途管制的有效实施，需根据各分区内涵和相关部门边界划定工作及时调整和更新规划分区，明确规划分区转入和退出的具体要求，建立规划分区弹性优化机制；依托国土空间规划“一年一体检、五年一评估”的机制，针对规划实施管理中发现的问题，建立纠错机制和调整机制，加强规划全周期用途管制。
用途准入主要包括建设项目准入、调查和勘察类人为活动、生态修复工程、农业生产活动和土地整治等类型，确定农业生产、生态修复和城镇建设、矿产开发、旅游活动等对各类规划分区的影响程度是一个复杂的系统工程，需按照“分区准入”和“用途转用”两种主要方式逐步推进用途管制的管控要求落地。市级国土空间规划作为全域全要素用途管制实践的主要依据，在复杂的用途管制体制机制完善之前，急需明确规划分区的建设项目准入要求。
4 商洛市用途管制规则初步探索
4.1 规划编制与规划管理的衔接
4.1.1 明确“三线”与规划分区、用地分类的逻辑关系
国土空间规划在空间布局方面的编制内容主要包括国土空间总体格局、控制线、规划分区和用地用海分类(主导用途分类)等，国家级、省级国土空间规划将总体空间格局、主体功能区逐步传导至市级和县级的总体空间格局、规划分区，再由规划分区传导至规划用地分类。
基于此，需厘清生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界“三线”与规划分区、规划用地用海分类之间的逻辑关系，理顺控制线、功能空间与要素之间的逻辑关系，构建覆盖全域、上下衔接的规划分区体系。
“三线”为政策管控线，规划分区为主导功能分区，用地用海分类为主导用途分类；部分地区的三条控制线能够直接对应规划分区，即生态保护红线对应生态保护区、永久基本农田保护红线对应农田保护区。但从山地城市的规划编制实践来看，受地形限制，生态保护红线和永久基本农田保护红线均存在一定的破碎化，不利于规划分区管制，难以与规划分区中相对完整有序的生态保护区和农田保护区直接对应，并且规划分区和用途分类之间也不是简单的一一对应的关系，而是复杂的交叉关系。由此可知，生态保护红线可分布于生态保护区和其他规划分区，永久基本农田保护红线可分布于农田保护区和其他分区，城镇开发边界即为城镇开发区边界。“三线”各自的范围内会包含各种用地分类，各类规划分区内同样也包含了各种用地分类(图1)。
国土空间用途管制的主要依据是国土空间规划，国土空间用途管制实施则更多依赖于我国的行政管理体系。国土空间规划体系强调“一级政府一级事权”，做到规划编制、用途管制与政府事权相对应。各级人民政府负责国土空间总体规划的编制工作，并主要依据法律法规及各级空间规划成果进行规划实施。从规划编制深度来看，国家级、省级国土空间规划的重点为规划政策的制定，规划分区深度多数只达到主体功能分区的层面，按照市、县(区)的行政界线划定，为政策性分区。市级、县级国土空间规划多面向规划实施管理，规划分区深度达到一级分区和二级分区层面，为主导功能分区，是“分区准入”的主要依据，主要对各类用地的功能结构提出优化要求，市级、县级规划编制难以达到用地分类深度。乡镇级国土空间规划编制深度可以达到用地分类层面，是土地用途转用的主要依据，也是各级各类建设项目落地的重要依据。
按照全域全要素用途管制的要求，从分区(用途分区准入)和分类(土地用途转用)两个层面开展国土空间规划体系下的用途管制工作。目前，土地用途转用的事权较为清晰，国务院主要负责涉及永久基本农田和生态保护红线等土地用途转用的审核、报批工作，省级自然资源主管部门主要负责涉及农用地和权属变化的土地用途转用的审核、报批工作；市级和县级自然资源主管部门承担各类用途转用的审查(核)、报批和管理工作，重点负责城镇开发边界内的规划实施管理，按照“详细规划+规划许可”审批各类建设用地的土地用途转用；乡镇级主管部门可审批不涉及农转用的农村村民住宅用地。从规划编制和实施管理对应的角度来看，用途分区准入的事权主要由省级、市级和县级自然资源主管部门来实施管理，以主导功能优化为原则，以“约束指标+分区准入”的方式进行管控，明确允许、禁止的建设项目类型，推进城镇开发边界外的各级各类建设项目的落地实施，增加规划的弹性(表2)。
表2 各级国土空间规划编制与实施管理的事权对应关系
按照“编管一体、事权对应、分区科学、实施有效”的要求，商洛市构建了“指标管控+‘3+X’控制线管控+规划分区准入+用地分类”四级分区分类管控体系。在该体系下，原有的指标传导和规模控制的管制要求可实施性增强，“指标管控”应用于用途管制全过程，形成“控制线+指标”、“规划分区+指标”和“用地分类+指标”管控模式(表3)。
结合涉及空间规划管理的市级部门事权和主要专项工作，明确“3+X”控制线管控内容。其中，生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界为上下贯穿的控制线，是强制性管控内容，需进行边界和规模控制。“X”为市级部门划定的事权管理范围，如市域涉及的河道管理范围和保护范围线、历史文化保护线，以及中心城区涉及的城市红线、城市绿线、城市黄线等控制线。
按照“约束指标+分区准入”的用途管制要求，梳理各级各类部门事权和管理要素，明确规划分区划定思路，划定市级一级规划分区。按照省级、市级和县级规划的编制事权和用途管制事权，推动制定省级政策分区—市县级主导功能分区—乡镇级用地分类的以“指标+分区”为主体的空间传导机制，明确各规划分区内允许的建设活动的规模控制要求。
4.3 一级规划分区的划定思路
4.3.1 基于主导功能初步明确规划分区
《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》提出按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划分规划分区。市级规划分区划定以省级确定的主体功能定位为基础，体现市级规划发展意图，并按照上级规划的管控要求，突出主导功能，以生态优先为原则，统筹考虑“山水林田湖草沙”的整体性和系统性，制定规划分区的划定要求。
商洛市结合国土空间现状格局及发展潜力，遵循主体功能定位，坚持生态保护优先，落实刚性约束要求，预留未来发展空间，充分衔接“三线”成果，综合地域单元复合型功能特征和规划用途分区属性，减少“天窗”并降低破碎度，初步划定集中连片、分区完整的生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、矿产能源发展区、乡村发展区6个基本功能分区(表4)。同时，将规划分区的初步划定成果与 “双评价”中生态保护重要区、农业生产适宜区和城镇建设适宜区评价结果叠加，分别在生态优先、粮食安全、均衡发展三种情景模式下对规划分区进行初步校核，推动主导功能相同的规划分区在相应的适宜区集聚，确保生态保护区、生态控制区集中分布于生态保护极重要区域内，农田保护区在农业生产适宜区集中连片分布，城镇发展区在城镇发展适宜区集中分布，同时确定各规划分区的国土空间功能导向和主要用途方向，并使其相互对应。
坚持生态优先、适当集中、编管结合的原则，按照现有法律法规和政策文件要求，结合用途管制规则制定思路，统筹处理规划分区的重叠冲突，主要包括以下内容：①梳理生态控制区内涉及的国家公益林、地方公益林、天然林，以及河湖管理范围和保护范围、秦岭重点保护区和饮用水水源保护区等各级各类要素的管控要求，处理生态控制区与农田保护区、城镇发展区、矿产能源发展区的冲突，保护生态环境的同时保障发展空间；②梳理农田保护区的保护要求，重点保障粮食生产空间，处理农田保护区与矿产能源发展区和城镇发展区的矛盾；③在矿产资源发展区，根据矿业权等级和相关要求，统筹粮食安全、城镇建设与产业发展。最终，按照冲突优化处理原则，形成覆盖全域的规划分区，保证分区之间不交叉、不重叠(表5)。
在近期全国“三区三线”划定及“三上三下”的工作过程中，存在将远离城镇的产业项目、基础设施和旅游服务设施纳入城镇开发边界的问题，即城镇开发边界外零星分散项目的报批问题，根据建设项目划定开发边界不仅会导致边界过于零散、破碎，还会造成规划弹性不足和后期的频繁调整。因此，急需明确城镇开发边界外的建设分区准入和约束指标要求。
新时期，用途管制规则的重点之一是解决无序开发、过度开发、分散开发等问题，以生态保护为出发点，通过国家级、省级、市级用途管制规则的制定，对县级、乡镇级的规划编制和用途管制产生较强的约束力，引导各级各类建设项目的合理布局。本文按照市级规划编制深度，结合规划编制和实施实践工作，收集整理了商洛市千余个建设项目诉求，在细化和完善用途管制规则的基础上，制定一级规划分区建设项目准入类和禁止类清单，并确定各规划分区准入类的约束指标上限，即用地规模控制要求，同时加强规划编制与规划分区实施监督的衔接，逐步构建具有可操作性的用途管制制度(表6)。此外，针对零星分散建设可能带来的环境问题，要求准入类建设项目需建立完善的环卫和污水处理设施等配套设施，符合环境准入要求；清单外的项目采用“一事一议”的管控方式。
在全域全要素用途管制改革的进程中，以分区分类为核心的用途管制体系成为新时期整合各类规划分区的主要途径。本文基于规划编制和实施需求，剖析了控制线、功能分区和要素的逻辑关系，梳理了编制事权和用途管制事权，对用途管制规则进行了探索。因国家、省级国土空间用途管制制度规范、技术标准和用途转用政策等尚未健全，商洛市用途管制规则制定的重点在于明确对建设开发活动的限制。对于各规划分区的农业生产、生态保护等非建设活动的准入、限制和禁止规则相关的用途管制体制机制，还需在后续工作中逐步明确。新时期，需通过合理科学的规划分区、权责对等的管制体系、简单有力的管制规则和刚弹有度的动态机制实现“山水林田湖草沙”全要素的用途管制改革。
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