责任规划师制度是当前我国致力于推进国土空间治理体系和治理能力现代化的重要举措。文章在解析责任规划师制度的概念内涵及研究实践的基础上，以新制度主义为研究视角，探讨责任规划师制度在扩散和落实过程中所面临的合法性及嵌入性困境。结果发现，在合法性维度，强制性同构、规范性同构与观念—认知限定导致了责任规划师制度的形式化和主体失位困境；在嵌入性维度，原有的制度场域限定、市场和社会机制的缺失以及职责范畴、考评机制不明等因素导致了责任规划师制度的可持续难题及制度的负面强化效应。基于此，文章从强化制度的上下衔接、动员社会与市场多方力量、明晰各方职责范畴及建立科学有效的考核体系4个方面提出责任规划师制度的优化路径，为责任规划师制度的扩散和落实提供理论支撑与实践指导。
[关键词] 新制度主义；责任规划师；社区规划师；乡村规划师
[文章编号] 1006-0022(2023)03-0051-06
[中图分类号] TU981
[文献标识码] A
[引文格式] 朱雷洲，黄亚平，谢来荣，等．困境与路径：新制度主义视角下的责任规划师制度研究[J]．规划师，2023(3)：51-56．
据统计，2022年末全国常住人口城镇化率已达65.22％，城镇化进入下半场，传统高速度、高规模的城市增长方式亟需向高质量发展转变。落实到规划领域，精细化的城市治理转型被提上议程。习近平总书记多次强调，要把全生命周期理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，这也是系统构建国土空间治理体系和治理能力现代化的必然要求。在街道、社区、乡村等基层规划的编制、实施、监督管理实践过程中，由于基层专业技术支撑力量不足、居民对空间环境整治的诉求难以协调等，国土空间规划往往面临“最后一公里”的困境。
2021年自然资源部发布的《关于推进建立责任(乡村、社区)规划师制度的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《责任规划师制度意见》)提出，要结合当前国内部分地方实践经验，探索在国土空间规划编制和实施监督中推动建立责任(乡村、社区)规划师制度，这也正式宣告责任规划师制度得到了国家层面的认可。从最早由国外引入的社区规划师制度、地方实践的乡村规划师制度到如今推广的责任规划师制度，虽然服务于基层治理的相关制度实施颇见成效，但是也存在明显的低效、落实困难等制度“失焦”问题。因此，责任规划师制度的扩散和落实在我国独特的制度体系下究竟面临何种挑战，是一个值得探讨的问题。本文从新制度主义视角出发，通过分析责任规划师制度面临的合法性及嵌入性困境，提出一条有中国特色的责任规划师制度优化路径，以期为责任规划师制度的扩散和落实提供理论支撑与实践指导。
1 责任规划师制度的概念内涵、相关实践及研究进展
1.1 责任规划师制度的概念内涵
责任规划师起源于“规划师”的概念，传统城乡规划时期规划师指的是支撑规划体系的技术性规划编制人员和管理型规划行政人员，在管理体系与管理能力滞后的背景下，尤其泛指规划编制人员。责任规划师制度是在应对当前城市精细化管理、基层空间治理需求等方面对规划师工作的一个补充，其概念最早可追溯到20世纪60年代国外兴起的社区规划师。目前，学界对责任规划师的内涵存在诸多争议，主要聚焦于责任规划师的广义和狭义之分。主张狭义内涵的学者认为责任规划师主要服务于基层治理，包括社区规划师、乡村规划师、驻镇规划师等基层规划师；主张广义内涵的学者认为责任规划师的内涵应得到扩充，不仅包含上述的基层规划师，还应包括总规划师、总建筑师等。本文选择采用责任规划师的狭义内涵界定，一方面是由于在《责任规划师制度意见》中，责任规划师被界定为包含社区规划师、乡村规划师等基层规划师在内的制度集合，这也是当前各地推广责任规划师制度的主要方向；另一方面是基层规划师制度与城市总规划师制度虽然在形式上都表现为对规划师工作的补充，但是其适用范围、工作内容及工作方式与上述基层规划师有着本质的差别，在其制度分析中也就很难进行统一表述，因此不在本文分析范围之内。
当前，各地为推广责任规划师制度纷纷发布了相关文件(表1)，对责任规划师的概念内涵界定明显具有一定的地域特征，如浙江省的驻镇村规划师是指聘请任职的国土空间规划设计和实施管理等方面的专业技术人员；北京的责任规划师是指提供专业指导和技术服务的独立第三方人员；成都的乡村规划师是指派驻各镇的规划和自然资源技术负责人；重庆的社区规划师是指提供专业指导和技术服务的专业技术人员(团队)或志愿者的统称；烟台的责任规划师又被细分为单元责任规划师和项目责任规划师。总而言之，责任规划师的定义具有明显的地方属性，可以根据地方实际需求赋予不同的属性特征，但其内核始终表现为为基层规划、建设、管理提供专业指导和规划技术服务的一种制度。
社区规划师起源于20世纪60年代的西方发达国家，当时正处于民权及社区建设兴起时期，社区规划诉求强烈，一些公益组织自发或由政府组织参与到社区规划中来，为社区建设提供专业技术服务，满足社区需求。我国最早引入社区规划师制度的是台湾地区，该地区在20世纪90年代就兴起了一些专业的社区规划工作室，主要负责社区的环境改造，提供专业咨询服务等；2012年深圳发布了《社区规划师制度实施方案》，以机关干部挂点担任社区规划师的形式推广社区规划师制度，而后成都、上海、武汉等地也纷纷开展社区规划师实践并积累了一定经验。乡村规划师制度起源于成都，2010年成都发布《成都市乡村规划师制度实施方案》，开展乡村规划师制度的探索，并于2013年发布《成都市乡村规划师管理办法》，在总结前几年实践经验的基础上，细化乡村规划师的工作职责、选聘条件及管理方式等，近几年广州、临沂、咸宁等地也在陆续出台相关制度文件进行乡村规划师制度的探索。责任规划师制度的探索起始于北京，相关资料显示，2002年北京开始在城区更新保护过程中开展了责任规划师制度的探索，在2019年通过发布《北京市责任规划师制度实施办法(试行)》正式在全市推广责任规划师制度，并取得了一定成效，随后福州、烟台也纷纷发布相关制度文件推广当地的责任规划师制度。
在责任规划师制度实践蓬勃发展的基础上，近几年相关研究也逐渐丰富。在北京提出“责任规划师制度”一词之前，早期相关研究主要集中在社区规划师和乡村规划师层面，包括社区规划师的角色定位、工作框架及实践探索等；在2000年成都开始探索乡村规划师制度后，相关研究根据各地实践取得了一定的成果，包括工作模式、运行机制及问题反思等；近两年在北京、福州等地责任规划师实践的基础上，相关研究开始探讨责任规划师制度的实施路径、经验总结及问题反思等。可见，当前的责任规划师制度相关研究主要集中在实践基础上的探索与经验总结，对于责任规划师被确立为一项面向全国推广的“制度”，缺乏从深层次理论层面的分析探讨，也就难以从根本上判别当前责任规划师制度在推广实施过程中“水土不服”的根本原因。
2 新制度主义视角下责任规划师制度分析框架
2.1 新制度主义的内涵解析
新制度主义理论兴起于20世纪80年代政治学领域对旧制度主义的研究范式和理性选择理论的反思。该理论认为早期的制度研究过于关注广泛的制度结构，包括政治组织、文化系统和法律关系等，缺乏理解制度形成的管理或规则系统，并且开始强调个人或集体的理性选择过程。新制度主义一般包括理性选择制度主义、组织制度主义及历史制度主义3个重要组成部分。
理性选择制度主义主要来源于新制度主义的经济学领域，代表人物有科斯和威廉姆森等。在理性选择制度主义者看来，新制度的出现是因为其比旧制度更有效率，效率和理性是其基本论点，如何使得“利益最大化”是其根本运作逻辑。组织制度主义又叫社会学制度主义，主要来源于韦伯和涂尔干的合法性理论。该理论认为人的行为不完全是因为物质利益，也有可能是为了实现公共意义上的“利益”，也可以理解为利他行为；很多社会制度的实施有效果不仅在于理性的制度实施，还在于制度在社会体系运行中会融合当地组织场域并体现合法性。历史制度主义继承了19世纪研究政权制度和管理机制的理论思想，主要代表人物有马齐和奥尔森等人。历史制度主义者认为制度是渐变的不是突变的，制度的执行需要充分建立在对制度历史及演变路径的充分分析之上，否则会因为路径依赖惯性和权力非对称性使得“制度搁置”。
理性选择制度主义者认为，在传统的基层规划编制与规划实施中间添加责任规划师这一角色，本身就是对理性和效率的体现。除此之外，各地制定了基层工作指南、管理手册等规范性文件来保障制度实施的精准性。之所以出现责任规划师制度“失焦”问题，在于制度设计得不够“高效”和“理性”，包括制度实施缺乏动态跟踪、考评机制暂不完善等。组织制度主义者认为责任规划师制度的“失焦”在于制度本身的合法性受到质疑、认同感减弱，即在责任规划师制度实施过程中放大了责任规划师的作用，弱化了基层政府及规划编制、管理单位的主体性，基层容易产生“规划事务都归责任规划师”的想法。历史制度主义者认为对责任规划师制度的研究要落实到具体的地方情境中，当前制度的问题可能在于固有的规划编制到实施管理的流线思维，各个利益群体具有自身的诉求和思维方法，新的制度落实与基层的工作方式、行为习惯及治理观念发生冲突。
综上所述，可以发现3种观点皆有局限性，理性选择制度主义一味强调经济人的效率决定论，组织制度主义一味在乎制度的合法性、认同性问题，历史制度主义过于关注制度的历史路径。从经验上说，责任规划师制度不可能只考虑效率或只考虑合法性，我国政府强大的统筹能力也在一定程度上促成了制度的实施变迁。因此，本文将3种观点综合到责任规划师制度的分析框架中，认为责任规划师制度作为一项自上而下面向基层的行政倡议，执行效率高低决定了其能否在事务繁多的基层推广；责任规划师制度在扩散和落实过程中是否能够得到相关利益群体的认同，避免对其合法性的质疑是需要组织制度主义的参与的；纵观多年来我国基层规划治理制度的变迁，责任规划师制度能否借助原有的渠道，在潜移默化中实现制度变迁是历史制度主义的重要解释内容(图1)。
责任规划师制度作为一项正在全国范围内推广的制度，首先面临的是制度的扩散和落实问题。由上文对新制度主义的分析可知，在责任规划师制度的扩散和落实过程会面临合法性与嵌入性困境。在基层责任规划师制度的变迁中，合法性通常来源于强制性同构、规范性同构和观念—认知限定。此外，作为外来的嵌入式制度，责任规划师制度在进入原有的空间规划和治理体系时，便会面临原有的制度场域限定导致的制度主体失位和负面强化困境(图2)。
3.1 合法性与责任规划师制度的扩散困境
3.1.1 强制性同构、规范性同构与制度形式化
强制性同构是指责任规划师制度扩散所遵循的法律法规、部门规章等；规范性同构是指需要遵守的规范、约定及互相承担的义务责任等，相当于理性选择制度主义概念中的正式制度和非正式制度。责任规划师制度主要起源于国家和地方的政策驱动，其层层传导有赖于来自科层制和发包制的行政架构，从自然资源部到省级单位再到村集体，各级单位的职责在一层层的传导中得以规定，“发包”的工作方案也使得效率成为上级对下级制度实施监督的重要手段。
很明显，在责任规划师制度扩散过程中缺乏自下而上的商讨空间，落实到基层，责任规划师的沟通协调能力、专业技能水平具有差异性。不少地区在责任规划师制度文件中明确提出“一村一师”，但对于我国数不胜数的行政村和社区单元，责任规划师要想一一对应谈何容易，这也导致一位责任规划师对应多个基层单元成为现实。此时，精细化的治理需求与条块式的制度现实产生矛盾，在不得不完成任务的要求下，“运动式”铺开责任规划师工作更容易导致制度流于表面形式化，原先的责任规划师制度初衷也就束之高阁。
观念—认知限定是指制度运行过程中会对行为主体的思维特征和观念起到塑造作用，导致行为主体通常遵循原有的工作框架，难以超越原有观念以适应新的制度变迁。我国从早期的社区规划师、乡村规划师到现在在北京试点取得成效后全面推广的责任规划师，其共同特点是采用行政化的制度措施。此外，基层空间治理与规划落实是一个持续且漫长的过程，而强行的制度推广，一是容易导致因不理解而引发的地方“应付”行为，二是容易抑制相关主体的积极性。乡村规划本不仅仅是对技术图纸的绘制，近年来在国土空间规划背景下陪伴式规划逐渐成为主流，而规划编制单位与村集体需要编制一个“好用、能用、管用”的规划，本身就需要相关主体的通力协作，多年来这也成为基层规划默认的制度观念。而责任规划师的加入容易导致原有相关主体的不积极不作为。
3.2 嵌入性与责任规划师制度的落实困境
3.2.1 制度场域限定与制度可持续难题
作为规划治理的创新制度，责任规划师制度在进入原有的规划治理体系框架时便会受到原有制度场域的限定。当前，为了加快推进责任规划师制度的落实，各地基本都在加大对责任规划师聘用的投入，如北京将待遇管理规定下放给各个区负责，其中房山区依据规划师职业技术资格水平并参考市场价格及其他区的标准，每个团队每年按照20万元每个乡镇(街道)的标准发放，费用由各镇负责落实；成都按照社会招聘人员、志愿者、选调任职人员等采取不同的薪酬支付方式，其中对社会招聘人员实行年薪制，年薪为10万元；福州都是采用兼职形式，故实行年薪制，年薪固定在3万元。
从微观角度来讲，这笔制度投入费用由谁负责值得商榷。我国大量的镇村单元不可能长期负担得起每年3万～20万元的责任规划师聘任费用，但要想责任规划师制度有效实行，义务工作更不是长久之计，这也是当前值得讨论的重要问题。总而言之，责任规划师制度的嵌入导致地方对外部资源超常规投入的依赖，一旦这种特殊的场域难以持续，基层规划治理则更难以可持续发展。
在责任规划师制度落实中，自上而下的政府决策和行政命令在制度场域中占主导地位，市场和社会力量相对弱势，加上缺乏对社会力量和公众参与需求的考虑，在制度落实过程中出现了很明显的行政支撑局面。当前，责任规划师的权利来自多个主体的让度，包括政府、村委会、规划编制单位等，使得在这过程中“规划增权”成为共识。但有专家认为，责任规划师在乡村、社区等基层的相关工作不应成为规划局的延伸，而是应该向NGO学习，响应基层人员的呼声，并且解决政府难以解决的问题。很明显，当前由于国家权力挤压了社会和市场的作用空间，这一愿景难以实现。
3.2.3 职责范畴、考评机制不明与制度的负面强化效应
在2020年一项面向北京责任规划师的问卷调查中，责任规划师的职责范畴不明及基层与责任规划师诉求矛盾成为最受责任规划师关注的问题。在制度变迁过程中，作为新嵌入的制度形式，部分地区并未完全认识到该制度的价值和作用，并且认为责任规划师的到来反而加剧了基层本就繁重的工作事务，因此产生了“冷处理”的工作方式。对于责任规划师而言，并未明确的职责范畴及与基层的诉求缺位导致其工作进展困难加剧。
此外，责任规划师的聘用及考评机制也有待完善。在聘用方式上，首先多地并未意识到责任规划师的工作不仅是对规划设计的延续，还是对基层空间治理的补充，在招聘条件上一味要求规划专业人员可能并不一定满足地方需求；其次，到底应该招聘全职还是兼职工作者从事这项工作也在探索之中，而且全职工作者的薪酬待遇与兼职工作者的时间安排也是难以避开的问题。在考评机制方面，当前的考评办法过于注重鼓励和对正面典型的奖赏，对制度履行不到位的惩戒力度不足。因此，当前在责任规划师制度中的职责范畴和考评机制不明，容易造成基层与责任规划师之间的负面影响，不利于制度的落实。
责任规划师制度在扩散和落实过程中面临的合法性与嵌入性困境，如不正确对待和处理都有可能造成制度的“失焦”，进而达不到预期的效果，因此需要探索责任规划师制度的优化路径。
责任规划师制度之所以会面临所谓的合法性与嵌入性困境，首先在于以省或市为单元的制度下达往往会造成“运动式”的命令服从，法不责众的心态加剧了制度在地方的形式化；其次，在传导制度的细则内容时并未与基层政府组织或者公众进行有效的沟通衔接，难以做到自上而下和自下而上有机结合的责任规划师制度则难以真正响应基层的治理诉求，也就出现了所谓的“吃力不讨好”现象。
因此，在各地责任规划师制度的推广过程中要点面结合，分片区、分类型进行试点探索。由于经济水平、管理体制等差异，北京责任规划师制度的成效及经验并不一定能在其他地区得到推广复制。对此，首先要结合当地实际情况进行一定程度的试点探索，摸索出适合地方的体制机制、组织模式和实施办法等。其次，在责任规划师制度的扩散和落实过程中要响应基层的呼声，重视地方在规划实施过程中的主体地位，原因在于责任规划师制度作为推进基层空间治理、协调各方关系的重要手段，要想具有一定的话语权和权威性，必须得到地方的支持和信服，避免行政指派所造成的“水土不服”。
责任规划师制度作为一项由政府主导的嵌入式行政指令，国家权力明显挤压了社会与市场的作用动力。有学者认为这种举措过度强化规划工作，而忽视了基层空间治理的整体性，容易变成规划部门的延伸，不利于地方工作的开展和责任规划师制度的可持续发展。由于中外制度建立的逻辑差异，想要完全效仿西方社区规划师的基层选举、民主决议等方式也未必是明智之举，关键在于如何将被动式的嵌入体制转变为主动地嵌入参与。
在政府主导的规划体制中，要想实现主动嵌入参与，一方面责任规划师与基层之间首先要有一个双向选择的过程，不然在地方不支持的情况下，后续工作难以开展，反之地方的全力支持是制度顺利落实的重要保障；另一方面，责任规划师的工作模式要体现主动嵌入的积极性，在工作中进行多元化的工作模式探索，包括寻求更好的市场参与公共空间的改造、更多阶层的公众参与决策等。
虽然各地在相关文件中都明确了责任规划师的工作内容，但是责任规划师的职责范畴不清仍是当前各地实践所反映的最主要问题。例如，北京提出责任规划师工作内容主要包括调研摸底、上传下达、技术咨询、规划评估和总结宣传5个部分；成都提出乡村规划师的工作内容主要包括负责就规划事宜提出意见与建议，参与规划建设事务的研究决策，代表政府组织编制乡村规划并提出具体的规划编制要求等；深圳指出社区规划师要负责宣传、解释规划相关政策，解读相关规划，培育社区居民的规划公众参与意识，听取社区居民的意见和建议，为社区提供规划技术咨询服务等；上海嘉定区的乡村规划师制度提出乡村规划师也是乡村规划编制的承担方。可见，目前对于责任规划师制度的工作内容并没有统一的标准，各地在具体实施时面临相应的细化和调整工作。
此外，一项制度的扩散和落实离不开各方相关主体的配合，当前嵌入式的责任规划师制度对上级规划部门、基层工作组织、规划设计人员、责任规划师群体与利益相关公众之间的职责进行重新适配，造成了当前各方职责范畴不明的现象。由于各地的组织架构、人员配置都有差异，需要在建立责任规划师制度时充分考虑当地实际情况，对相关主体在制度实施中的职责范畴进行明确的规定。
科学有效的考核体系是责任规划师制度得以顺利实施的重要因素。从目前各地的考评办法来看，各地主要是将考评任务下放到区县甚至是街镇层级，市级层面只有指导作用，各地具体的考核方式与奖惩政策也有差异。例如，北京房山区强调责任规划师与所在乡镇(街道)每年要开展互评工作，即乡镇(街道)对责任规划师进行履职评估，责任规划师对乡镇(街道)落实责任规划师制度的绩效进行评价；深圳对社区规划师坚持社区评价与内部考核相结合的方式。可以发现，北京和深圳都采用双向互评的方式对双方落实制度的效果进行评价考核，既避免了单方面的主观随意性，也对基层组织起到了正向监督作用。
在具体奖惩政策上，一方面各地都在探索适当的物质奖励、精神奖励等措施来推进责任规划师制度的可持续发展；另一方面，在人们关心的职称评定与注册城乡规划师考核方面都可将责任规划师评优作为重要的考虑因素。除此之外，还应在奖励措施的基础上探索合理的惩戒方式，针对相关责任规划师的责任和义务履行不到位的情况，应采用及时终止并不再考虑续聘等惩罚性方式加强对责任规划师群体的监督。
2021年4月发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》强调基层治理的重要性及关键性，明确责任规划师制度作为面向全国推广的制度措施，是有效改善城市精细化治理方式和弥补乡村规划技术力量欠缺的重要举措。当前，我国的责任规划师制度在扩散和落实过程中虽取得了一定成效，但也面临明显的制度“失焦”问题。本文基于新制度主义视角，将这一问题总结为制度的合法性与嵌入性困境，并从强化制度的上下衔接、动员社会与市场多方力量、明晰各方职责范畴及建立科学有效的考核体系4个方面提出制度优化路径。
从早期的社区规划师到如今的责任规划师，我国对于基层规划协调、空间治理的探索一直未曾停歇，但很明显当前责任规划师制度实施成效较好的地区往往是北京、深圳这类发达的超大城市，对于广大的经济欠发达地区基层能否适用其实还有待商榷，政府主导的外在制度嵌入方式是否是最有效的措施还有待讨论。
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