推进公共服务设施高质量、多样化发展是“十四五”时期实现城市精细化管理、提升服务人本化水平的重要内容。社区作为城乡生活的基本单元，是与城乡居民日常生活关系最为密切的空间。文章指出当下社区公共服务设施还存在静态规划建设标准和管理方式与社区动态需求不匹配，普适化供给模式与不同区域社区多样化、个性化的需求不匹配，以及应对重大突发公共事件的空间韧性不足等问题。同时，以南京市为例，针对其社区发展的实际问题，分别从全周期、全域空间治理以及多情景风险治理3个视角分析了南京市社区公共服务设施的供给特征，提出社区公共服务设施的空间治理应从强化时间弹性动态调控供给重点、强化空间弹性精准匹配供给模式、强化情景弹性灵活转变治理方式3个维度入手，实现由“刚性”管控向“弹性”治理的转变。

[关键词] 弹性供给；社区；公共服务设施；空间治理

[文章编号] 1006-0022(2023)03-0044-07

[中图分类号] TU984.12

[文献标识码] B

[引文格式] 胡畔，张筠，程嘉璐．社区公共服务设施空间弹性治理策略研究——以南京市为例[J]．规划师，2023(3)：44-50．

“十四五”时期是我国公共服务体系进一步完善、质量水平进一步提升的关键时期，公共服务的全面发展对增强人民群众的获得感、幸福感具有十分重要的意义。社区作为城乡生活的基本单元，是与城乡居民日常生活关系最为密切的空间。在推动城镇化高质量发展的过程中，社区尺度空间治理的重要性越发突出。

然而，目前社区公共服务设施的空间治理面临着两个主要问题：一是自上而下按规模的普适化供给模式难以满足社区居民多样化和个性化的需求；二是静态化的规划方案、配套标准和管理措施难以充分应对社区不同发展阶段的问题。空间治理是一个动态的过程，在这一过程中，社区空间不仅要作为承载着各类硬件配套设施的物质空间，还要保证与之紧密相关的社会空间关系的整体优化发展。在物质、社会两重空间中，居民是需要重点关注的对象，也是社区空间治理的主体之一。在社区的不同发展阶段，居民对公共服务设施的需求层次会随之提升，需求结构也会随人口结构的变化而变化，而受到居民需求变化的影响，社区每个发展阶段所面临的核心问题也不同。社区的公共服务设施，不能仅仅是简单的供给，还需要针对居民需求的变化做到有弹性、有兼容性地供给，并随着社区人口结构的变化进行调整。从弹性供给的视角出发研究社区的公共服务设施空间治理问题，对于解决社区各个发展阶段的核心问题、培育社区空间活力、营造高品质社区环境，以及促进人的全面发展和社会全面进步具有十分重要的意义。

1　社区公共服务设施研究进展

在社区公共服务设施的相关研究中，关于社区发展现状、公共服务设施偏好、居民个体特征与公共服务设施规划关系的研究较多，且相关研究的关注点逐渐从普适性、均等化的公共服务设施配置转向多层次、分类型的多样化社区需求。从2002年到2022年我国的相关文献统计可以看出，对于社区生活圈等微观尺度研究的关注度不断提高，而针对公共服务设施配置的研究重点则开始由均等化转变为强调高质量、精细化，研究对象呈现出从单一空间规划、设施配置向多元空间治理转变的趋势(图1)。

1.1　社区公共服务设施规划及标准逐步纳入弹性发展内容

培育全年龄段学习成长的社区空间并兼顾不同年龄、职业人群的活动需求在社区公共服务设施规划中的重要性不断提升。设施配置标准相关指标的确定逐渐从“以地为中心”转向“以人为中心”，更加注重精准化配置，在配置中统筹考虑时间和空间维度的人口变化情况，以加强设施配置的针对性、精细化和弹性化。例如，针对不同类型人群和不同的社区空间提供差异化的社区公共服务，研究居民需求随年龄变化的特点等。近年来，国家密集出台了多项社区公共服务设施建设标准，标准的制定方向趋向精细化和多样化，并吸收了全周期、全域空间治理理念。例如，《社区生活圈规划技术指南》(TD/T 1062—2021)区分了不同发展阶段社区的工作重点，分类引导不同地区的社区建设。国外的研究则进一步聚焦于城镇化后期高密度城市中心区、城市更新地区的公共服务设施配置情况。

1.2　社区公共服务设施需求由普惠型向提质扩容型转变

近年来居民对公共服务设施的要求从“有”转变为“优”，社区公共服务设施的研究除了关注基本公共服务的均等化和全覆盖、强调社会发展的公平性，对提升型、改善型公共服务设施的关注度也在不断提升，普惠型非基本公共服务设施逐渐进入大众的视野。普惠型非基本公共服务设施的目标在于满足人们更高层次的需求并强调提质扩容。随着“一老一小”相关政策的密集出台，老人、儿童和残疾人等弱势群体成为国内外社区公共服务研究的重点对象，并引发了学界对“老龄社区”“儿童友好型社区”等话题的关注。此外，大城市外来人口比例的急剧上升也使得人口构成和居住形式趋于复杂化，导致社会结构和设施需求结构的进一步重构。满意度水平研究的主要对象也转变为新移民聚集区和保障型社区。

1.3　社区公共服务实践关注代际交往与精细化治理

社区公共服务的研究维度逐渐从物质空间向社会空间拓展，社会交往需求成为弱势群体尤其是老年人的主要需求之一。“社交和体育活动”“社区生活设施和服务”“社会联系和网络”“干净宜人的环境”是老年人对公共服务设施和公共空间要求最高的四类需求。同时，关注代际交往也成为社区建设实践的重要趋向。例如，日本丰四季台社区鼓励混合居住，通过合理设置商业、住宿、公共服务设施的比例，使社区既适合老年人居住也适宜年轻人居住；法国的比乌尔社区通过建设代际参与食堂、居住区，促进代际交往；荷兰代文特市建造了“退休村”，通过给学生提供免费住宿的方式换取学生每月为老年居民提供30小时的帮助，这种老年人与学生的互惠模式有助于发展人际关系，缓解老年人的孤独感；新加坡海军部社区综合体通过建设垂直村落，促进功能空间的交叉和多样性，加强了多代人之间的联系。

2 社区公共服务设施空间弹性治理特征

当前，社区公共服务设施的空间发展由从静态走向动态、由单一走向多元的趋势愈发明显。本文从弹性需求的角度着手，重新审视社区公共服务设施空间治理的策略，以期为社区公共服务设施的发展提供一些新的思路。

2.1 相关概念辨析

“弹性社区”概念最早由米勒提提出，其将灾害防治与可持续发展相结合，认为弹性社区应能够不借助外力，依靠自身力量抵御极端事件并且不遭受损失和破坏，不会减少生产力或降低生活质量。随后，弹性理论经历了从工程弹性、生态弹性到社会经济弹性的变化。21世纪以来，弹性研究开始聚焦于社会弹性，联合国减灾署在2022年发布的《联合国全球减少灾害风险评估报告》中将“实现治理转型，打造弹性未来”作为新形势下的首要发展目标。社区是城市最基本的单元，社区弹性也因此成为社会弹性研究的重要内容，并衍生出区别于普通社区的“弹性社区”概念。目前国内外关于弹性社区的研究主要集中在社区韧性概念的识别和分析、社区的弹性特征分析、社区弹性评估体系与测度模型构建，以及建设弹性社区的新模式与策略等方面。在弹性社区的特征方面，国外学者重点研究弹性社区的恢复能力或学习适应能力，国内学者则关注社会、经济、制度、居民等要素对社区弹性的影响。在新型冠状病毒感染疫情爆发后，国内研究将弹性服务、支撑协作网络、公众参与等公共服务要素也纳入了弹性社区的体系构建，进一步丰富了弹性社区的内涵。

2.2 社区公共服务设施弹性特征

社区公共服务设施空间治理以社区物理空间、生活空间及虚拟空间为载体，强调多元主体之间的协调和参与，结合“弹性社区”概念，本文分别从公共服务设施供给的时间弹性、空间弹性和应对风险的弹性三个方面对社区公共服务设施弹性进行解读。

(1)公共服务设施的供给具有时间弹性。

不同的住宅小区由于其建设时间存在差异，居民对公共服务设施的需求也会发生变化。社区由不同属性的住宅小区构成，其公共服务设施的空间治理需要充分考虑小区的时间属性。生命周期理论被广泛地应用于城市以及社区的发展研究中，如吴兵、赵万民等人根据城市的人口集聚度、经济活力度、设施完善度等指标将城市划分为萌芽、产生、发展、成熟、转型等不同发展阶段；孙元欣在社区商业研究中依据建筑形态、道路交通、人口密度、居民消费结构等特征将社区的发展阶段划分为雏形期、成长期、成熟期和衰退分化期；胡畔等人结合入住率将住宅小区发展阶段划分为建成初期、发展期、成熟期。本文结合老旧小区的定义即建成时间在2000年以前的小区，并根据人口结构与人口密度、设施配套情况、周边基础设施完善情况等因素，将住宅小区发展阶段划分为雏形建设期、成长成熟期和衰退分化期三个阶段(表1)。社区的发展阶段的判定需要结合内部小区的具体组成情况。

(2)公共服务设施的供给具有空间弹性。

社区所处的城市空间在建成环境和公共配套设施等方面存在较大差异。《社区生活圈规划技术指南》(TD/T 1062—2021)从分区的角度指出配套指标存在差异性，要综合考量不同地区的社会经济发展水平、建设目标、用地条件、人口特征和环境特点，细化规划技术要求。例如，对于新建地区、城市更新地区和老旧小区提出需因地制宜的发展；针对城镇居住区、城镇商务社区和产业社区及乡村生活圈的设施布置，补充了就业引导、住房改善、公共安全等基础保障型服务要素。这些都充分表明空间差异化发展已经成为社区发展的现实需求。

在国土空间规划背景下，全域管控、全要素管理成为空间治理的共识原则，本文依据“全域空间治理”的理念，结合国内部分学者对城市居民住宅区位的选择及影响要素的探讨，分析了城市中心区、城市边缘区和乡村地区公共服务设施差异供给的特征。其中，城市中心的社区一般建成年代较早，人口密度较高，各类设施建设空间有限但管理相对完善；城市边缘区社区规模一般较大，保障性住房比例较高，人口结构复杂且流动性较强，公共服务设施配套多滞后于社区建设，并在一定程度上依赖中心城区；乡村社区作为全域空间的边界区域和最后一环，在公共服务设施的建设和治理中出现了诸多供需错位的问题。

(3)公共服务设施的供给需要具有应对突发事件的治理弹性。

随着风险治理的重心不断下移，社区成为抗击风险的前沿阵地。面对社会风险事件，社区必须做好常态化风险管理，以更强的韧性应对突发事件。社区应对风险的弹性特征表现为社区韧性。社区韧性的内涵包括物质空间的韧性和社会空间的韧性两方面。具体而言，物质空间的韧性包括空间韧性、设施韧性和环境韧性，指社区中应急防疫隔离空间、应急避险疏散空间以及各类公共服务设施和市政基础设施应对突发风险的能力；社会空间韧性包括制度韧性、资本韧性和个体韧性，指社区的组织结构、管理方式、经济活动以及居民的意识、知识和技能。

3 南京市社区公共服务设施供需关系特征分析

3.1 全周期视角下社区公共服务设施的供需特征

从公共服务设施的供给来看，南京市社区公共服务设施的供需结构随着社区发展阶段不断变化(表2)。处于雏形建设期的社区，托儿所、公共活动广场、快递代收点等社会服务设施和便民服务设施供给充足，而卫生服务站、亲子活动中心、共享办公空间等提升型公共服务设施的供给不足，存在较大缺口；处于成长成熟期的社区，随着居民年龄结构和家庭结构的变化，托儿所、老年人日间照料室等公共服务设施的供给出现不足；处于衰退分化期的社区，公共服务设施的供需失衡问题主要体现在养老服务设施和托育服务设施上，对于老年人日间照料室、亲子活动中心的供给缺口显著大于其他发展阶段的社区。

从公共服务设施的需求来看，随着社区发展阶段的变化，托儿所、老年人日间照料室、文体活动室等养老托育服务设施的需求量不断增加(图2)。从不同阶段社区的需求重点来看，处于雏形建设期的社区对于各类公共服务设施的需求差异相对较小，其中对菜市场和亲子活动中心的需求较大；处于成长成熟期的社区聚焦于“一老一小”群体的养老托育问题，对于面向老年人和儿童的社会服务设施及活动空间(卫生服务站、老年人日间照料室、托儿所、公共活动广场)的需求较大；处于衰退分化期的社区对于老年人日间照料室、文体活动室、亲子活动中心、社区商业网点的需求显著高于其他发展阶段的社区。

3.2 全域空间治理视角下社区公共服务设施的供需关系特征

社区公共服务设施的供给能力从城市中心至城市外围呈现抛物线型(图3)。城市中心区的社区包括老城中心区和新城中心区。其中，老城中心区受先天条件制约，早期建设时对该区域居民的需求考虑不足，后期新增空间有限，因此多采取空间的复合利用或与其他商业设施共建共享空间的方式提高设施供给能力。例如，南京市鼓楼区天津新村社区与社区内的古林饭店共建会议室、办公室；近几年出现的新时代文明实践站作为社区公共服务设施供给的新形式，整合了现有基层公共服务资源，通过志愿服务形式，凝聚群众、引导群众，并调动多方力量，服务最基本的群众需求。位于新城中心区的社区公共服务供给能力最强，该区域的社区室内外空间较为充足，可提供的设施种类丰富，多采用一体式社区中心会所或多点式社区服务中心的形式提供公共服务。例如，南京市雨花区翠竹园社区中心会所拥有完备的娱乐活动设施和大型运动场馆；南京市建邺区青奥社区文化交流中心内配有书吧、网吧、茶吧、艺吧等功能区，这些都是社区开展活动的重要场所。

位于城市中心区外围的边缘区域(包括城市近郊区和城市远郊区)，社区周边商业、医疗配套设施供给能力不足，而居民对社区内部设施依赖度上升，呈现出社区内外部设施互为补充、综合服务于居民的特点。社区内部供给的设施填补了部分教育、商业等基本公共服务的缺口，文体活动中心、社区工作站、社区食堂等设施的数量较城市老城中心区有所增加。其中，紧邻中心城区的近郊社区，空间较为充足，建立了多点式社区活动中心网络，如南京市浦口区路西社区搭建了天华硅谷服务中心、新时代文明实践站、慧贤居家养老服务中心、天华绿谷网格体验中心、党群中心等6个活动阵地。同时，该区域也衍生出了对环境舒适度有较高要求的康养社区，包括老年公寓、适老用房、医院等设施。距离城市中心区更远的远郊社区，公共服务设施的供给能力进一步下降，整体资源配置能力弱，各项设施均存在较大缺口，针对儿童、老年的设施供给是主要短板。

城市远郊区也存在着大量乡村社区，乡村公共服务设施配置资源大多集中在集镇，村庄内仅保留了基本公共服务设施。乡村居民习惯于以乡镇村落概念划分自我属地，即使设施超过15分钟步行可达的距离，居民心理仍认知该设施为日常使用设施，社交心理距离划分的设施等级取代了步行距离划分的设施等级。此外，乡村社区中也存在大量尚未纳入公共服务设施体系却被村民广泛使用的设施及空间，如合作社、为农服务中心、产业服务设施等，同时还存在设施配置与村民实际需求不匹配的现象，产业策划超前引发的供大于求的问题也导致乡村部分设施被闲置。

3.3 多情景风险治理视角下社区公共服务设施的供需关系特征

南京市的社区现状主要按照城市防灾规划的标准配置避难疏散场所及医疗室等。在突发公共卫生事件发生后，社区暴露出公共服务设施空间储备能力不足以及社区设施智能化程度较低等问题。在新型冠状病毒感染疫情发生时，居民对室外空间的依赖度上升，社区生活圈内部公共服务设施体系的重要性愈发凸显，而各种防控工作对公共空间的临时征用又进一步压缩了有限的社区活动空间。为应对这种情况，南京市建邺区莫愁湖街道茶亭社区在听取小区居民反映的公共交流空间不足的意见后，在街道公众委员的带动下，将公共空间打造成多功能的口袋公园，社区利用这些公共空间开展了形式多样的新型冠状病毒感染疫情防控宣传。在新型冠状病毒感染疫情常态化阶段，在社区人口规模大、人员变动频繁的情况下，出入登记、手抄健康统计、物流快递接收、人力舆情传达等工作非常琐碎，加重了社区管理负担，而社区基层工作人员数量又严重不足。为有效提升社区治理效率，以公共服务设施智能化提升为基础的“平疫结合”智慧社区建设方案逐步推广开来。例如，南京市建邺区茶亭村社区依托智能门禁、智能监控、智能充电等设备搭建了“莫愁红服”云平台，通过支付宝小程序自动化社区信息收集流程收集相关数据，将社区工作者从繁重的信息统计工作中解放出来，并且在社区日常管理中，智能化系统收集的基础数据也为社区的精细化治理提供了支撑。

高效的社区组织架构和科学的管理制度是增强社会空间韧性的关键。在新型冠状病毒感染疫情常态化阶段，社区普遍形成了“以社区居委会+物业为主、志愿者+居民组织为辅”的社区防疫组织架构，社区居委会和物业公司作为社区管理主体，主要承担信息告知、组织动员、健康教育和环境卫生治理等工作，居民志愿者则作为填补基层工作人员缺口的后备力量。

4 社区公共服务设施空间的弹性治理对策建议

4.1 总体目标思路

高质量、多样化的社区公共服务设施供给应深入践行以人民为中心的发展思想，聚焦时间、空间、情景三大维度，加快由“刚性”管控向“弹性”治理转变。一是要坚持因时制宜，提升社区公共服务设施对不同发展阶段的社区需求变化的适配能力，实现面向社区全周期治理的时间弹性；二是要坚持因地制宜，提升社区公共服务设施应对不同地域的外部资源环境和内部基础条件差异的供给能力，实现面向全域需求的空间弹性；三是要坚持底线思维，提升社区公共服务设施针对突发公共安全事件等的托底能力，增强其平急转换的情景弹性。

4.2 规划、标准的重点优化方向

提升社区公共服务弹性治理能力主要包括三方面内容。首先，应注重全周期引导，基于社区发展阶段增加配置指标。例如，面向不同发展阶段的社区，将多种类目标人群活动与需求特征纳入指标制定原则。其次，应突出全地域适配，细化分地域分类指标，落实居住社区建设最新要求，结合地区实际特征细化指标体系和推进措施。例如，对于城市社区的公共服务设施，以用地面积折减的方式鼓励设施共享；对于乡村地区则关注其特色设施的配置，因地制宜地提出分类配置要求。最后，应加强全要素支撑，特别是要完善健康社区、韧性社区的建设标准。例如，自上而下地建立包含空间和设施两方面内容的健康社区、韧性社区评价标准，构建从公共服务设施配置到联防联控治理的韧性体系。

4.3 空间治理弹性策略

(1)强化时间弹性，根据社区内居住区的发展阶段，动态调控设施配建和服务供给重点。

处于雏形建设期的社区以公共服务设施规划建设为重点，应完善区域内各项配套设施，更加关注年轻群体对公共服务设施的需求；优先保障卫生服务站等基础型公共服务设施的供给，适当增加具有共享社交、共享办公属性的商业服务设施。处于成长成熟期的社区以公共服务设施提质扩容为重点，更加关注“一老一小”对公共服务设施的需求，完善托老、托幼等社会服务设施，一方面可通过改造、翻新、扩容等方式提升设施品质；另一方面可通过购买第三方机构服务等方式拓宽公共服务供给方式。处于衰退分化期的社区以公共服务设施的更新转型为重点，更加关注空间复合利用和环境品质提升，一方面可以采取相近功能设施综合配置、分时段预约使用等方式满足居民多样化的需求，提高设施的复合利用率；另一方面针对改造资金缺口，可以通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，引导专业经营单位和社区居民出资参与小区改造。

(2)强化空间弹性，根据社区的地域特征，活化空间功能，提升服务水平。

中心城区社区公共服务设施的配套以挖掘社区内外存量资源为重点，优化公共服务管理模式。例如，充分挖掘社区周边的低效商业空间，采取“政府兜底补贴+普惠型适度收费”的形式共建社区公共服务空间；借鉴“青年议事会”“社区互助会”等模式打造社区互助产品，丰富社区公共服务内容。城市边缘区社区以提升内部服务品质为重点，打造一站式综合服务平台，重点推进社区内部服务设施建设，复合设置养老托育、医疗、体育休闲等功能。乡村社区以推进基本公共服务均等化为重点，充分利用乡村的地域资源，通过构建服务型合作社等方式补足乡村社区的公共服务设施供给短板，充分活化利用宗祠、寺庙等传统公共空间。同时，应关注城、镇、村不同层级间公共服务设施使用和管理的协调衔接，通过完善交通设施提升片区内公共服务设施的可达性。

(3)强化情景弹性，依托智能化与信息化，推动社区治理体系和治理能力现代化。

以数字赋能为导向，把握社区服务转型的方向与趋势，推动社区公共服务设施空间治理的精准化和智能化。首先，加快社区公共服务设施智能化建设，实现基础数据的“一次采集、多方使用”；推进社区联络平台的信息化，通过数字平台提高社区管理人员与居民的沟通交流效率。其次，以空间留白为支撑，通过预留空间和复合利用空间应对城市发展的不确定性，提高社区公共服务设施空间治理的应变水平，强化设施的复合利用程度。例如，在社区医务室预留隔离空间，打造健康监测的应急服务点；增加口袋公园和公共阳台等活动场所，并预留临时改造为应急服务、物资分配场地的空间。最后，以党建为抓手，调动各方参与的积极性，提升社区公共服务空间治理效能。例如，通过红色管家、红色楼栋长等制度促进基层力量深入社区；强化居民的主体意识，利用新时代文明实践站，建立志愿服务队，为社区有需要的人群提供精准服务。

5 结束语

居民作为社区公共服务设施的使用主体，具有较强的主观能动性。当前社区公共服务设施的空间治理将面临更加复杂、多样的现实需求，规划师需要以一种包容的价值观来拟合社会的多重需求。本文从弹性视角出发，提出3个维度的社区公共服务设施空间治理策略，希望能够为社区公共服务设施的规划框架和技术标准的完善提供一定的借鉴。