在数字化转型的背景下，在社区层面率先开展智慧治理实践，对于推进治理体系和治理能力现代化、促进国土空间智慧治理水平提升具有重要意义。文章对传统社区治理问题以及社区智慧治理内涵进行了梳理，明确了社区智慧治理的人本主义导向、数字化建设、智慧化规划和网络化协同四大特征。在此基础上，从治理目标与内容、治理物质基础、治理手段及治理结构四个方面构建了社区智慧治理技术框架，以期为我国社区智慧治理理论研究和实践提供支持。
[关键词] 社区智慧治理；数字化转型；空间治理
[文章编号] 1006-0022(2023)03-0020-07
[中图分类号] TU984.12
[文献标识码] A
[引文格式] 魏玺，甄峰，孔宇．社区智慧治理技术框架构建研究[J]．规划师，2023(3)：20-26．
随着新型城镇化的推进和信息技术的发展，城市居民对美好社区生活的需求不断提升，这对社区治理提出了更高的要求。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，社区治理是国家治理体系的基石和重要组成部分，优化社区治理对推进治理体系和治理能力现代化具有重要意义。党的十九届四中全会提出运用互联网、大数据等技术手段，推动社会治理重心向基层下移；党的二十大提出健全共建共治共享的社会治理制度，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台。因此，数字化是提升治理能力、实现治理精细化的重要抓手，社区作为最小的治理单元，有必要推进其治理的数字化转型，探讨社区智慧治理实现路径，以更好地推进共建共治共享的社区建设。
社区治理是治理理论在社区尺度的应用，一般指的是基层政府与社区居民、社会组织共同管理社区事务的活动。在城市规划领域，传统社区治理往往通过调整空间结构、功能分区等蓝图式的方法开展，这对优化社区公共服务配置、提升社区人居环境品质等起到了积极作用。但随着新型城镇化的不断推进，信息技术改变了社区居民的工作、生活方式，促使新的社区生活场景产生，社区治理内容也随之发生改变。此外，社区居民需求逐步分化，传统的社区治理方式难以应对日益繁杂的社区治理事务，社区治理开始出现需求感知落后、治理主体单一、治理方式简单粗放等问题，社区治理亟需转型。
信息技术的发展也为社区治理转型提供了新契机。一方面，信息技术的应用弥补了传统数据采集和分析的不足，为应对数字时代社区治理场景提供了技术与数据分析支撑。另一方面，以信息技术为中介搭建多元主体的沟通与协作平台，有助于改变以政府为中心的单一治理方式。因此，越来越多的学者开始关注社区治理的数字化转型，相关研究主要以智慧社区建设为切入点，并集中在智慧治理理论建构和实践总结两个方面。在理论建构方面，现有研究认为社区智慧治理是将信息技术的组织和制度应用到社区治理事务中的活动；主要围绕治理目标、治理要素、治理路径等，强调以技术为手段、以人本主义为发展导向，将信息技术与社区治理事务相结合，以实现居民生活质量和社区发展水平的提升。在实践总结方面，相关研究主要梳理了现有社区智慧治理实践与标准制定的经验和问题，总结了佛山市、北京市、上海市、江苏省等地[6-8]的社区智慧治理实践路径，认为信息技术的引入在一定程度上弥补了现有社区治理的不足，提升了社区的智能化建设水平。浙江省、广州市也在不断推进未来社区、公共服务设施智能化建设，在场景化建设、设施智能化管理等方面为社区智慧治理提供了实践经验。但部分社区智慧治理实践将“智慧”等同于“信息化”“智能化”，存在治理主体单一、治理方式智慧化程度不足等问题，对“社区智慧治理”内涵的理解仍有待拓展。
在新的时代背景下，社区治理需要通过数字化转型来提升智慧化水平。现有研究虽然已经从理论建构、实践总结等方面提出社区智慧治理路径，但是往往集中于物质空间建设和信息技术引入方面，在社区治理服务智慧化、多元主体协同等方面仍有待完善。同时，在城市规划领域，如何以社区规划为手段推进社区治理能力提升以及如何通过数字化的方式将社区治理融入国土空间规划编制过程等尚不明晰。因此，本文在梳理社区智慧治理内涵和特征的基础上，从数字化转型视角出发，构建社区智慧治理技术框架，并从智慧分析与决策平台建设、动态评估与反馈机制构建、社区规划衔接机制建立等方面提出具体的规划应对方法，以期为现阶段社区治理转型与社区规划编制提供参考。
1 社区智慧治理的内涵与特征
1.1 社区智慧治理的内涵
20世纪80年代，“社区数字化”“电子社区”等概念的出现引发了学界对社区智慧治理的初步探索。以此为基础，国内外相关研究从早期的数字化建设逐渐延伸到社区治理服务智慧化的层面。目前，“社区智慧治理”的概念及内涵尚未统一，国内相关研究对“智慧治理”概念的理解主要从智慧社区建设及智慧社区治理引申而来。其中，智慧社区建设强调技术在社区建设中的应用，通过物联网、云计算以及信息共享平台提升社区数字化水平，进而为社区治理提供物质基础；智慧社区治理则强调在物质空间建设的基础之上，摆脱以技术为中心的建设模式，强调社区治理对人的服务，将信息技术与社区治理事务结合，实现人本导向的智慧社区发展目标以及社区治理服务的智慧化。基于智慧社区治理相关研究，国内外学术界更倾向于认为社区智慧治理是通过技术实现社区的可持续发展和多元主体协同。部分学者认为社区智慧治理是通过技术应用和数字平台建设，优化社区治理方式、完善社区公共服务设施供给体系，为居民提供更好的城市交通、医疗保健、商业休闲等服务。但一些学者认为物质层面的技术应用不足以支撑社区的智慧治理，多元主体协同以及自下而上的治理模式才是关键，社区智慧治理强调通过信息技术以信息公开及公众参与平台等方式实现政府、市场、社会组织与社区居民之间的沟通协调，从而为决策者提供更多符合居民需求的决策选项，实现多元主体的协作治理，促进社区的可持续发展。
综合已有研究与实践，本文认为社区智慧治理一方面需要注重社区数字化建设，另一方面也需要超越技术的范畴，从社区服务智慧化以及人本主义视角挖掘智慧治理更深层次的含义。因此，可以将社区智慧治理内涵归纳为在数字化转型背景下，以社区空间高质量发展和以人民为中心的社区建设为目标，以服务设施配置、社区事务管理、居民行为引导等传统治理内容和虚拟要素管理、线上线下融合等新治理内容为对象，通过引入信息技术，推进多元主体协作网络建设，为精准配置社区公共服务资源、提升社区居住品质提供支撑，从而推动社区可持续发展水平和治理能力提升。
从内涵来看，社区智慧治理需要兼顾技术、社区主体与社区空间之间的关系。一方面，技术应用可以有效解决传统社区治理精准度不足、治理效率不高的问题。另一方面，社区智慧治理不是单纯的数字化建设，而是需要将社区治理内容与数字化建设有效结合，注重社区居民在社区治理中的主体地位以及多元主体之间的协作关系。因此，本文认为社区智慧治理具有以下四方面特征(图1)。
从“以物为本”向“以人为本”转变。人的发展是社区发展的本质，因此社区智慧治理的本质在于通过技术手段，实现人与社区的和谐共生。首先，传统社区治理过于强调物质空间建设，忽视了物质空间建设是为了满足社区居民需求的本质。社区智慧治理强调以人的需求和发展为导向，通过营造和谐公平、功能复合的社区实现社区空间的高质量发展。其次，传统社区治理在实践中往往以政府为主导，缺乏其他主体尤其是社区居民的参与。社区智慧治理则提倡利用信息技术构建社区协作平台，降低参与门槛、调动参与积极性，并根据不同社区事务的属性确定不同主体在协作网络中的作用，实现多元主体协同。最后，传统社区治理多以指标、规范等方式实施，既不能满足日益分化的居民需求，也难以形成完整的治理闭环。社区智慧治理则通过构建“规划决策—监测评估—反馈衔接”的社区规划流程，实现社区的可持续发展。
从传统社区建设向数字社区建设转变。数字化是社区智慧治理的基本要求，智慧基础设施建设和信息技术广泛应用则是社区智慧治理的物质基础。传统基础设施与技术无法应对当前社区建设存在的诸多复杂问题，而数字化建设为整合社区资源、掌握社区运行状态提供了新的途径。具体来说，通过智能传感器、智慧路灯、智慧门禁等硬件设施建设和社区信息平台、社区服务App等软件设施建设，在为居民提供更优质的服务的基础上，更有效地收集能准确反映社区运行状态的数据；通过对智慧基础设施采集的时空行为、网络舆论等数据进行分析，相关决策者可以准确发现社区存在的问题，并可以根据社区居民的不同特征提供差异化的公共服务和政策引导，这有助于解决传统社区治理忽视不同社区之间和社区内不同群体之间社会经济属性差异的问题。
从经验型规划向智慧型规划转变。社区规划是社区治理的重要工具，传统社区规划往往依赖于规划师基于主观经验的判断和决策，虽然有一定的数据和分析支撑，但是这种有限个案推演以及静态蓝图式的规划方式难以适应不确定性日益增强的社区治理环境。社区智慧治理则以社区规划为抓手，对社区问题进行智能分析与决策。一方面，针对购物、休闲、就业、交通等不同的社区场景，社区智慧治理可以在精准分析居民需求的基础上，利用信息技术制定多情景方案，动态化配置社区公共服务资源。另一方面，运用信息技术构建监测预警机制，为社区风险防范和应急处理提供技术支持，并制定相应的应急预案规划，实现从补救型治理向预防型治理的转变。
从行政型传导向网络化协同转变。传统社区治理主要通过行政手段将政府与其他主体联系起来，无法发挥多元主体的合力。通过信息公开平台、虚拟社区等数字平台建设，社区智慧治理不仅可以促进政府各部门之间的协调合作，还能实现政府、市场、居民、社会组织等多元主体之间的网络化协同。具体来说，政府是社区智慧治理的引导者，负责统筹各主体之间的关系，并组织包括设施建设、规划编制等社区治理事务；市场和社会组织是社区智慧治理的参与者，通过发挥市场在资源配置中的基础性作用，在社区智慧治理的整体框架下为社区提供服务及要素支持；居民是社区智慧治理的参与主体，一方面居民需求数据被各种传感器收集，用来辅助相关决策制定，另一方面居民可以通过信息技术直接参与社区治理事务，对相关决策与管理起到监督的作用。
本文在梳理社区智慧治理内涵和特征的基础上，结合传统社区治理内容，从治理目标与内容、治理物质基础、治理手段及治理结构4个方面构建社区智慧治理技术框架，以期推进社区治理的数字化转型(图2)。
在治理目标层面，社区智慧治理需要以人本主义为导向，实现社区空间的高质量发展。一方面，需要优化社区公共服务体系，实现社区资源要素的合理配置，提升社区发展质量。通过数字化转型，社区智慧治理需要实现传统社区治理的智慧化转型，优化社区资源监测与配置手段，对社区空间发展全过程进行治理，促使具有归属感、舒适感的智慧化社区单元形成。另一方面，需要把握不同居民群体的实际需求，提升社区发展的公平性。不同居民群体在社区中理应享有公平发展的权利，现阶段社区治理虽然对老年人、低收入人群、儿童等弱势群体的关注度有所提高，但是在实践中相关工作并未取得理想成效。社区智慧治理需要对弱势群体的生活规律及空间需求有更加深入的研究，促使社区资源配置向弱势群体倾斜，进而满足其社区空间需求，避免社区空间分化发展。
在治理内容层面，社区空间的高质量发展需要从构建完善的社区公共服务体系和多元主体协同的治理结构两个方面切入(图3)。一方面，社区智慧治理需要关注生活服务、医疗健康、交通出行、休闲娱乐等社区场景，在充分了解居民出行行为特征与需求结构的基础上，以场景为依托优化社区物质空间建设，构建人本化、生态化、数字化的场景系统。另一方面，由于线上服务、远程协作等新的社区场景出现，社区智慧治理需要对互联网、治理网络等虚拟要素以及人流、物流、信息流等各种流要素进行引导，构建虚实结合的规划要素治理目录。此外，社区治理涉及不同主体的利益诉求，需要根据不同社区事务的属性重塑主体之间的作用边界，平衡多方利益。社区智慧治理还应注重处理政府、市场、社区居民等多元主体之间的关系，以信息技术支撑大规模的公众参与，形成政府治理、市场调节与居民自治之间的良性互动关系。
数字社区建设是社区智慧治理的物质基础。数字社区建设以硬件设施和软件平台为载体，支撑社区治理事务。本文从智慧设施和智慧感知、社区基础信息平台两个方面提出数字社区建设发展路径，以实现“设施—感知—平台”一体化发展，构建数字社区空间(图4)。
(1)智慧设施和智慧感知。
首先，智慧设施是数字社区建设的基础，在社区中应推进智能路灯、智能监控、智能门禁等设施及信息传输载体的建设，提升社区发展的数字化水平。其次，通过互联网、手机基站、视频监控、无人机等智慧设施扩展社区数据的收集方式，将互联网数据、移动终端数据、传感器数据等动态数据类型纳入社区基础信息平台，提升社区数据的感知层次。同时，社会经济统计数据、社区问卷调查数据、地理国情数据等传统静态数据对于了解居民需求意愿及满意度、监测社区运行状态等仍具有积极意义，因此需要结合数字化手段，通过网络调查、卫星遥感等方式，提升静态数据采集和集成的数字化水平。整体上看，应通过社区要素的全面数字化，构建包含统计调查数据、地理国情数据、移动终端数据、传感器采集数据、互联网数据的数据感知体系，全面把握社区运行状态，从而对社区发展模式和规律有更加系统和精准的认识。
(2)社区基础信息平台。
在智慧设施和智慧感知的基础上，构建全生命周期的数据管理模式，建设社区基础信息平台，并根据业务需求将社区基础信息平台与社区数字参与平台、社区规划分析和决策平台衔接，形成社区服务综合平台。首先，明晰数据预处理与入库标准。不同主体、不同设备感知的数据可能存在质量、形式与结构上的差异，难以进行统一管理，因此需要构建数据质量评估与逻辑一致性检测机制，基于应用需求构建专题数据库，并汇总至社区基础信息平台。其次，构建数据更新、评估机制。智慧感知的实时性决定了数据维护实时性的重要性，因此需要对数据进行定期评估与维护，保证数据的完整性和可靠性。再次，构建数据共享与传输机制。未来的社区治理要基于多部门、多主体的数据协同开展相关工作，势必不能采用传统的分部门、分要素数据管理模式，因此需要制定数据交换标准和共享机制，打破不同层级、不同社区之间的数据壁垒。最后，完善数据安全保障机制。移动终端数据、互联网数据等数据涉及个人信息，为避免数据泄露，需要在数据安全技术应用的基础上，建立数据追踪与责任机制，切实保障数据在社区治理过程中的安全性。
社区规划是实现社区智慧治理的重要手段。在数字化转型的背景下，社区规划需要以数据为基础，利用新技术新方法，实现规划分析与决策的数字化、智慧化；需要将“线性管控”思维转变为“空间治理思维”，制定未来社区的多种发展情景方案，实现社区规划从静态向动态的转变。基于此，本文从社区智慧分析与决策、动态监测与反馈落实机制、数字衔接机制三个方面提出通过社区规划手段实现社区智慧治理的具体路径(图5)。
(1)搭建社区智慧分析与决策平台。
规划分析能够保证规划方案的科学性、合理性，然而传统规划分析往往基于已有案例的总结或规划师的个人经验，具有较强的个人色彩。智慧分析则根据需求提取社区基础信息平台中的相应数据构建专题数据库，通过构建包含大数据分析、机器学习、仿真模拟等新技术在内的智慧分析模型库，在社区生活圈范围划定、设施评价与优化、社区模拟与预测三个方面识别社区发展问题与诉求。对于社区生活圈范围划定，通过居民时空行为数据分析，摆脱传统的以设施或以社区为中心的划分理念，自下而上的识别社区生活圈范围。对于设施评价与优化，通过大数据分析和人群画像等方法，精准识别不同特征人群的设施需求类型与规模，并制定不同设施的配置策略。对于社区模拟与预测，则根据现有数据模拟未来不同情景下社区的差异化发展路径，将补救式规划转变为预防式规划。依据智慧分析与模拟结果，结合社区生活、交通出行、消费休闲、生态休憩等不同发展场景，通过数字技术合理配置社区空间资源要素，并引入线上线下设施、智慧基础设施等新型设施，提升社区品质和空间利用效率。此外，通过可视化、虚拟现实等方式实现各主体之间的沟通与协作，最大限度地协调各主体的利益诉求，形成协同规划发展模式。
(2)构建社区动态监测与反馈落实机制。
传统社区规划监测往往具有刚性周期，难以应对不确定性日益增强的社区发展场景。社区动态评估与反馈落实机制是社区规划的重要支撑，可以增强社区规划应对不确定性的能力。对于动态评估，首先构建社区发展评估指标体系，从社区空间发展绩效、设施供给需求匹配度、社区居民满意度等方面对社区发展进行定量考核。其次，通过社区智慧基础设施实时采集社区运行大数据，对社区运行状态进行动态监测。最后，针对不同规划对象建立“预警阈值+预警等级”的分类预警机制，及时发现社区运行过程中的突发问题，为社区应对设施供给不足、公共卫生事件、治安管理事件等提供支撑。对于反馈落实，社区规划师需要结合规划实施情况，及时调整超出或低于发展预期的规划要素。此外，还应注重向居民、企业等主体公开监测评估内容及修改调整意见，引导其参与社区评估与规划修订，通过规划参与平台收集规划修订意见，并对接相应的治理主体。
(3)构建社区规划数字衔接机制。
规划衔接是社区规划落实的重要保障，需要在目标体系、数据衔接、规划内容、实施运营等方面提升社区规划的协同性。在目标体系方面，基于国土空间发展目标与开发格局，按照分类管控原则，针对性地制定社区发展方向与目标，在社区层面回应国土空间规划总体目标。在数据衔接方面，根据社区规划过程中涉及的要素对象类型，制定不同的规则转译标准，依托分布式云数据管理等技术实现社区基础信息平台与国土空间规划“一张图”的互联互通。在规划内容方面，通过“传导指标+部门责任指标”的指标管控、“城市五线+三条控制线”的控制线管控、不同片区的主导用途管控等方式，在社区层面细化分解刚性传导的原则性、框架性内容，弹性传导具体实施策略。此外，也需要根据社区发展情景，合理满足老龄化、高品质等特殊发展需求并向上传导，使其成为国土空间规划编制和修编的参考内容。在实施运营方面，则需要根据国土空间规划近期项目库内容，结合旧城改造、城市更新、设施网点布局建设等专项规划或行动，合理安排社区相关设施建设时序。
多元主体协同是社区智慧治理的主体结构。社区智慧治理强调通过信息技术，在尊重多元主体诉求的基础上，促使多元主体参与社区治理，完善社区治理协作网络，进而形成多元化的、以社区居民为基础的、分权与参与相结合的治理结构。本文从数字参与途径及协作网络构建两个方面提出多元主体协同路径(图6)。
(1)数字参与途径。
传统社区治理参与以社区会议、问卷调查、专家研讨会等形式开展，虽然构建了社区治理参与的渠道，但是由于技术等因素限制，往往不能有效促进多元主体尤其是大多数社区居民的参与，参与效果也饱受质疑。信息技术的应用促进了社区参与的数字化转型，将志愿式参与转变为引导式参与，提升了社会治理参与的积极性与便捷性。社区智慧治理通过社区App、云平台、规划支持系统等信息技术平台提供信息公开、交互反馈等服务以及数字化参与途径，构建社区数字参与平台。首先，平台为居民提供参与渠道，通过推送社区治理政策、建设项目等信息，提升社区居民参与社区治理的便捷性，同时通过收集居民意见并反馈给其他治理主体，形成双向互动机制。其次，平台为主体提供协作途径，通过采集居民需求信息和社区存在的问题，平台可以及时对接各治理主体，在协调各方利益的基础上明确治理责任，进而通过“线上+线下”等多元服务供给方式，推进治理结构从单一政府向治理共同体转变。
(2)协作网络构建。
在数字参与平台的基础上，构建合作均衡型多元主体协作网络。由于各主体间的治理能力、参与意愿等存在差异，社区智慧治理还需要在制度层面平衡多方利益、凝聚多方力量。首先，构建社区价值共同体。社区智慧治理需要充分尊重多元主体的不同诉求，促使政府、市场、社会组织与社区居民形成最大共识，从权责对等、利益均衡、公平性等方面出发建立社区治理主体的共同价值体系。其次，根据社区治理事务类型形成差异化的协作网络。具体来说，社区事务可以分为管理型事务、服务型事务和自治型事务。管理型事务主要包括社区治安、规划等，具有较强的社会管理属性，需要以政府和社区居民为核心构建协作网络，并适当引入市场、社会组织等主体提供咨询等服务；服务型事务主要包括社区公共服务供给、设施建设等，市场化倾向明显，需要在政府的顶层引导和社区居民的参与、监督下，引入市场、社会组织等多元供给主体，灵活满足社区发展需求，构建多元的协作网络；自治型事务主要包括居民社会资本培育、社区人际网络构建等，以社区居民自组织为主导，政府、市场和社会组织起到引导、支持作用。
社区治理是国家治理体系的重要组成部分，社区治理数字化转型是提升社区治理能力的当务之急。目前，智慧社区治理研究以及智慧社区建设取得了丰富的成果，但从数字化转型视角探讨社区智慧治理的相关研究仍处于起步阶段。基于此，本文在归纳社区智慧治理内涵与特征的基础上构建了社区智慧治理技术框架。社区智慧治理不同于目前已广泛开展的智慧社区建设，需要深刻把握“数字转型、人本导向”的底层逻辑：一方面，社区智慧治理通过信息技术变革治理方式，对传统社区治理进行补充完善，提高社区治理效率、实现社区治理现代化发展；另一方面，信息技术虽然是推动社区治理现代化的重要工具和动力，但是其目的始终是满足社区居民需求和推动社区高质量发展，因此需要构建“人—技术—空间”一体的社区智慧治理框架，以更好地实现人本主义导向的社区建设。
本文讨论的社区智慧治理框架在一定程度上响应了城市规划—建设—管理全生命周期管理理念，通过数字化手段发现并解决人民群众最关心的问题，不断提高社区公共服务均衡化、优质化水平。目前正在推进的社区更新、智慧社区建设等工作也需要构建包含监测—分析—规划—实施的全流程治理体系，从实践层面推动社区智慧治理框架的实施和社区治理能力现代化，使社区治理真正成为“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”的有力抓手。值得注意的是，不同社区的智慧基础设施建设与技术应用存在较大差异，在未来很长一段时间内，数字化水平与治理能力差异是社区智慧治理的主要障碍，因此如何针对不同社区提出差异化的社区智慧治理方案，如何通过数字化手段使社区智慧治理理念更好地融入国土空间规划体系进而提升社区治理能力，是社区智慧治理下一步探索的方向。
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