在我国空间规划体系系统化重构的背景下，城市中心城区工业用地管控迎来了新要求。文章从效益、结构、趋势、低碳四个维度探索国土空间规划背景下的工业用地规划管控技术，构建以多级传导为基本特征，以用地评价—指标配置—管控指引—支撑保障为核心逻辑体系的城市中心城区工业用地规划管控技术路线，并以泰州市中心城区规划为例，探讨划分新增、存量与减量三类工业用地管控空间，同时耦合规模管控与效率管控内容，提出四类工业用地管控路径，以响应国土空间规划背景下工业用地提质增效的发展要求，为城市中心城区工业用地规划提供参考。
[关键词] 国土空间规划；工业用地；规划管控；中心城区；泰州市
[文章编号] 1006-0022(2023)01-0104-08
[中图分类号] TU984.13
[文献标识码] B
[引文格式] 曲鹏慧，袁锦富，孙经纬，等．新时期城市中心城区工业用地规划管控技术探索——以泰州市为例[J]．规划师，2023(1)：104-111．
2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)印发，提出建立“五级三类”的国土空间规划体系，实现从城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划等“多规并行”到国土空间规划“一张蓝图”转变。国土空间规划既是我国改革开放以来规划经验的历史延承，又承担着新时代生态文明战略实现的新使命，促进了资源要素合理分配与高效利用，推动了我国城镇化进程科学健康、可持续发展。
工业化和城镇化的相互作用是我国社会经济高速发展的持续动力，工业用地管控作为政府调节经济的重要抓手，对国土空间开发保护与城镇结构优化存在显著影响。在工业用地管控方面，国内外学者、行业同仁开展了诸多研究与规划实践，主要聚焦于管控方法设计、管控指标选择、管控单元创新、管控体系优化等方面，但对面向国土空间规划新要求的工业用地管控研究和专项规划技术的探讨较少。本文以泰州市医药高新区和高港区(以下简称“两高”地区)规划为例，构建以多级传导为基本特征，以用地评价—指标配置—管控指引—支撑保障为核心逻辑体系的工业用地规划管控技术路线，探索能够嵌入国土空间规划体系的城市中心城区工业用地管控方法，实现工业用地要素高质量开发与保护。
我国工业用地管控经过多年摸索实践，在政策制度环境、规划管控体系、工程项目建设等方面取得了巨大成效，保障了我国工业经济的快速发展。由于不同时期我国城市的制度环境、经济目标、生产水平、工业模式等存在差异，工业用地管控思路呈现出明显的阶段性特征。本文通过梳理1949年以来的相关政策法规和重要工业活动，将我国的工业用地管控思路演变划分为4个阶段(图1)。
1.1 第一阶段(1949～1985年)：鼓励发展，管控粗放化
1949年7月，全国人民政治协商会议制定了《中央人民政府组织法》，设立地政司作为全国土地管理机关，履行土地管理职责，由此奠定了我国工业用地管控的基础。1950～1953年，我国完成土地改革，保障了城市工业用地安全，为工业化快速发展铺开道路。随后，我国第一个五年计划(1953～1957年)时期苏联援建的156个工业项目奠定了我国工业发展的空间格局。1964年，我国启动“三线建设”工程，将重要的工业生产空间逐渐向我国中西部转移，实现了工业用地大规模集中供应。1978～1984年，我国正式实行改革开放，经济特区、沿海经济技术开发区、(乡镇)工业企业等快速发展，加速了工业用地市场资本化进程。1984～1986年，地方政府成为促进中小型企业发展的主导力量，带动我国工业经济高涨，“以地兴企”的发展模式促使大量低成本土地转为工业用地，农地转非是这一阶段土地资本化的核心驱动力。整体上，这一阶段城市土地管理对象主要为耕地，城市鼓励工业用地发展，对工业用地的管控较为粗放。
1.2 第二阶段(1986～2002年)：管控起步，政策强干预
1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布和土地管理局成立，标志着我国工业用地管控体系的正式建立。1992年，一大批开发区挂牌成立，形成了“开发区热”，截至1992年底，我国各类开发区总用地面积达19万公顷，而工业用地快速扩张的背后存在大量土地滥用和浪费现象。随后，《中华人民共和国土地管理法》(1998年修订)、《关于加强国有土地资产管理的通知》、《国土资源部招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》等法规政策相继出台，确立了我国的土地储备制度，规定建设主体必须以国有土地使用权协议出让等方式有偿使用国家土地，限制国有土地使用权协议出让的适用范围及价格，将工业用地供应纳入“招拍挂”出让范畴，我国工业用地“招拍挂”出让制度由此正式确立，地方政府开始垄断经营性用地供应。
1.3 第三阶段(2003～2014年)：加强管控，严格规范化
针对开发区扩张无序和大量圈占土地的发展困境，2003年国务院出台《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，重点清理和整顿各种不合规范、超出规划的工业用地。2004年，《关于深化改革严格土地管理的决定》《土地利用年度计划管理办法》(2004年修订)发布，强调城市发展要控制建设用地增量和总量；《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)明确规定“国家实行土地用途管制制度”。2005年以来，《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》《关于加强土地调控有关问题的通知》《工业项目建设用地控制指标》《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》《节约集约利用土地规定》等政策文件的颁布，强化了工业用地用途、出让标准、出让方式、工业项目建设规模与控制标准等内容管控，严格规范了工业用地管控流程与机制。
1.4 第四阶段(2015年至今)：创新主导，管控精细化
由于工业用地资源的紧张和地租地价的增长，以及城市工业产业转型升级倒逼工业用地开发利用模式不断创新，工业用地管控条目也愈发精细化。2015年国土资源部联合多部门印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》及2017年国务院发布的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》均指出在促进开发区转型升级、加大支持新产业新业态用地的同时，要完善新型产业用地监管内容，严格规范工业用地利用管理。2019年，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，提出继续深化工业用地集约利用管控。此后，在集约节约和创新转型的总体要求下，江苏省、广州市结合自身工业基础，先后发布《关于进一步推进工业用地提质增效的意见》《广州市提高工业用地利用效率实施办法》等文件，增强新型产业用地(M0)的管控指引，明确规定工业用地容积率、混合产业用地供给与工业配套设施建设比例等标准，提高工业用地精细化管控水平。
强化工业用地管控是城市治理从粗放式治理向精细化治理转型的规划应对，但转型过程中由开发主体更替、产业结构升级、工业布局优化调整引发的地方利益博弈、权属变更等容易制约管控实施。在国土空间规划体系下，从效益、结构、趋势、低碳四个维度厘清工业用地规划管控的新要求，是构建工业用地规划管控技术体系的关键所在。
提质增效是国土空间规划体系中面向工业用地开发保护的重要准则。我国的工业强省(如广东省、江苏省与山东省)城市工业用地比例均在20%以上，远高于国外发达工业城市，如何实现工业用地开发建设由“高规模”向“高效益”转型，是当前国土空间规划编制的工作重点。除经济效益最优的要求外，工业用地管控还应重视以人为本的社会诉求，通过提高工业能效带动社会发展，如增加城市就业岗位、提升城乡居民收入、健全公共医疗设施体系、完善城市交通体系等，建立国土空间规划语境中工业发展与城乡建设的良性互动关系。
国土空间规划为城市提质发展提供了重新梳理工业用地资源的契机，腾退与城市管控界线冲突的工业用地，盘活低效工业用地资源，引导新增工业用地空间集聚，促进工业资源高效利用和布局优化。为实现结构“均衡”要求，工业用地指标配置应与地区经济水平相适配，经济发展水平较高的地区应适当提升工业用地总量上限，提高工业用地空间效益门槛；对于处在转型阶段的地区，应维持工业用地总量基本不变，平稳完成产业结构更替；对于经济发展水平较低或不适合发展工业的地区，建议减少工业用地指标分配，优先解决工业用地低效利用问题，重新植入特色化产业，建立符合地方禀赋特征的特色化发展路径。总体上，城市中心城区工业用地应以“均衡”布局为导向，建立增量、减量、存量动态平衡的工业用地结构模式(图2)，实现工业用地指标空间布局合理化。
工业用地内部的人口、企业、资金、交通等要素集聚程度对用地效益具有显著影响，不同工业产业的空间需求表现出较大的差异。因此，工业用地发展趋势预测不能全面沿袭原有规划体系基于经济、人口与空间规模的预测方法，应发挥国土空间规划统筹、均衡的作用，盘活存量低效用地，增加混合产业用地供给，提高工业用地开发强度和创新指数，从多元维度预测工业用地规模，合理预留弹性发展空间，挖掘工业用地开发的潜力。
在党的十八大、党的十九大等重要会议以及《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等系列政策的指导下，生态文明战略成为新时代城镇化和工业化发展的核心纲领。在此背景下，工业用地高质量利用不仅要重视管控工业空间“体量”，还要科学评估工业环境的生态“容量”，将工业经济发展与资源环境承载力评价挂钩，严守工业发展过程中单位能耗、碳排放等环境要素的管控底线，推动国土空间规划背景下工业用地清洁生产、低碳建设。
在国土空间规划背景下，城市中心城区工业用地规划管控强调系统性与技术性，遵循效益、结构、趋势、低碳四个维度，按照用地评价—指标配置—管控指引—支撑保障的核心逻辑体系构建工业用地规划管控技术路线(图3)，依据“综合—分维”工业用地评价结果，动态预测工业用地规模与指标配置，从规模与效率双重维度耦合策划工业用地管控路径，建立工业用地静态保护与动态供给等保障机制，指导城市中心城区工业用地高质量发展。
为响应国土空间规划时代工业用地规划的新要求，城市中心城区应建立以效益指数、结构指数、趋势指数与低碳指数为评价依据，并契合自身工业用地构建基础的评价体系。其中，效益指数作为检验工业用地高质量利用的基础标准，包括经济效益和社会效益两级指标内容；结构指数以用地资源和平台载体作为评价内容，研判工业用地管控的空间基础；趋势指数代表工业用地管控发展的最优路径，提高创新水平、优化开发强度等举措能够疏通工业发展脉络；低碳指数是生态文明战略在工业发展中的重要体现，工业用地规划建设应坚持绿色低碳原则，强化低碳能耗管理、清洁生产等内容。
3.2 多联互通，建立工业用地指标动态配置方法
3.2.1 符合规律，自下而上预测需求
工业用地是城市经济发展重要的空间载体，也是当前规划语境中存量改革、集约提效要求的作用主体。在传统规划体系中，工业用地规模预测的常用方法是通过预测城市工业规模和工业用地空间效益来反推用地规模。随着工业用地进入存量更新的发展阶段，“空间效益反推法”因其增量扩张的思维定式而难以匹配新的规划需求。本文以工业发展规模预测为基础，综合考虑城市发展的规律效应(包含建设用地增长规律、工业用地增长规律、工业用地比重演变规律、工业用地空间效益演变规律)，测算工业用地面积基础指标，对标国内外发达工业城市的工业用地空间效益与工业用地规模比例，弹性设置工业用地奖惩指标，最终修正得出工业用地预测总量。
3.2.2 遵循规则，自上而下合理配置
工业用地指标分配是国土空间规划落实资源要素合理配置要求的重要实践，在工业用地规划管控体系中具有承上启下的重要作用。在工业用地指标分配中，应依据用地指标公平与效率兼具的分配原则，围绕指标总量确定、分级指标配置和反馈调整三部分内容搭建城市中心城区工业用地指标分配框架。工业用地指标总量确定在现行的规划编制工作中通常是一项上下博弈、反复调整的工作，市级单元在工业用地指标分配博弈中具有主导地位，规划编制主体应结合市、县(区)的需求反馈调整指标分配方案，并交由上级政府审批确定。市、县(区)工业用地指标分配机制本质上是中国“行政发包制”治理体系的具体体现，可分配指标依据动态平衡的原则从上级供给政府到下级需求主体逐级分解。其中，城市中心城区工业用地指标主要分为三部分：保障城市工业经济发展的基本指标、可参与市场交易的市场指标、保障重大工业项目及奖惩储备的预留指标。在指标分配时，参照工业用地利用评价结果，应优先满足高质量区域的用地需求，保障中质量区域工业的平稳发展，调整低质量区域的产业结构体系(图4)。
3.3 分级分类，制定工业用地管控指引路径
3.3.1 宏观引导
依据城市工业用地评价结果和指标配置方案，制定减量识别、存量划定、增量集聚的工业用地空间引导策略。其中，减量识别工业用地首先要严格落实永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界等刚性控制线，提取与刚性控制线冲突的工业用地；其次，弹性识别工业用地评价中的低值空间，并叠加低效用地规划中已经明确的工业图斑；最终，综合确定城市减量工业用地空间边界。
在减量识别的基础上，依据工业用地评价结果，成片划定存量工业用地空间，制定工业用地“退二优二”实施策略，推动“退二进三”工业用地置换到开发区或工业集聚区，在城市尺度引导存量工业用地连片成区。
依托存量划定的开发区和工业园区等，加强工业用地布局与国土空间规划的衔接、新增工业用地指标与项目挂钩，引导新增工业用地“进区入园”，严控开发区外新增工业空间，推动工业用地集约节约发展。
3.3.2 分类管控
有机链接工业用地规模与用地效率，在城市工业用地规模管控的基础上，灵活选择与之适配的效率管控模式，包括提质增效、优化调整与更新腾退等管控模式，并耦合制定多样化的工业用地管控路径。其中，提质增效型管控聚焦于增量和存量工业用地，以提高工业用地集约利用水平和空间产出效益为主导方向，推动服务配套设施共建共享，加速工业低碳化转型升级。优化调整型管控以存量和减量工业空间为主，通过“退二优二”等策略加速工业动能转换，保障工业配套服务设施供给，制定高能耗、高污染工业企业淘汰机制，培育、引入绿色低碳产业。更新腾退型管控作用主体为减量工业空间，灵活运用“退二进三”“退二还绿”等举措腾退不符合城市发展要求的工业用地，重构地区产业结构体系。
城市中心城区工业用地管控实施需要创新支撑措施与保障机制，主要包括指标静态保护机制和动态供给机制两部分内容。
(1)工业用地静态保护机制。以城市近期实施方案为引领，综合考虑成片开发、落地上图，以及部省市级备案且已批未建的工业集聚区、产业园区、重点项目等的工业发展诉求，精准配置工业用地指标，保障城市工业建设基础空间。同时，兼顾不同管控类型的工业用地条限与目标，分级分类划定工业用地保护线，构筑产业空间的静态保障底线。
(2)工业用地动态供给机制。预留城市重大工业项目建设空间，提高工业用地规划管控弹性。此外，梳理盘活存量低效工业用地，创建“土地使用主体—规划管理主体—优质企业主体”工业用地权属流转网络，实时挂钩“投入—产出”评价结果，推动工业用地资源动态开发。
4 泰州市“两高”地区工业用地规划管控策略
4.1 泰州市“两高”地区概况
泰州市“两高”地区是扬子江城市群的重要产业增长极。“两高”地区土地总面积为404.5 km2，人口约为54万人。2021年规模以上工业总产值为2098.78亿元，与上一年相比增长了29.4%。现状共有2.55万家工业企业，其中规模以上工业企业443家、高新技术企业242家，形成了以生物医药、化学新材料、电子信息、高端装备制造、港口物流等产业为主的现代化产业体系。2021年6月，泰州市启动“两高”地区的融合发展工作，探索“区政合一”的城市管理模式，目前已经完成区级职能机构融合。
4.2 用地评价：构建多维度、全要素的工业用地评价体系
本文以国土空间规划提出的效益、结构、趋势与低碳要求作为评价泰州市“两高”地区工业用地的价值导向，从经济效益、社会效益、用地资源、平台载体、开发强度、创新水平、低碳能耗与清洁生产多重维度构建匹配泰州市“两高”地区的工业用地评价指标体系，指标内容涵盖工业用地建设发展的诸多要素。通过专家打分法和AHP层次分析法确定各项指标权重(表1)，判断矩阵均通过一致性检验，利用ArcGIS10.8平台分析得出“综合—分维”工业用地评价结果。结果显示：①在用地效益方面，“两高”地区低于平均得分的工业地块总面积的占比为79.63%，整体评分不高，少量高值集中分布在沿江地区。②在用地结构方面，“两高”地区高于平均得分的工业地块总面积占比为68.57%，结构指数分值整体较高，高值地块主要分布在沿江地带和北部引江河沿岸区域。③在用地趋势方面，“两高”地区低于平均得分的工业地块总面积占比为77.37%，整体表现出用地空间越集聚，用地开发强度和高新技术企业入住率越高的空间特征。④在低碳用地方面，“两高”地区低于平均分值的工业地块总面积占比为85.18%，高港区东南部的扬子江药业集团公司地块低碳指数较高，工业用地整体低碳能耗和清洁生产能力亟待提高。综合来看，泰州市“两高”地区工业用地开发利用水平整体偏低，空间分布呈“沿江高、内陆低”的特征，存在明显的高值、低值聚集区(图5)。
4.3 指标配置：形成“双区”统筹的全域工业用地资源“一张图”
以泰州市“两高”地区第三次全国土地调查中37.51 km2的工业用地面积作为基数，结合“两高”地区工业发展建设趋势、用地增长规律及未来发展诉求，计算得出工业用地基础指标，对标广州市、苏州市等先发地区工业用地效益标准进行修正，对修正指标进行“预分配”处理，根据分配结果优化调整工业用地预测总量，最终确定规划工业用地指标总量为45.46 km2。
规划指标以市、县(区)传导作为分配路径，优先保障城市重要工业集聚区、重大工业项目等指标需求，灵活调配市场指标、基础指标以及奖惩储备的预留指标，最终形成“6园区+1镇区”的工业用地配置格局(图6)，引导城市新增工业用地指标“进区入园”，统筹管控“两高”地区全域工业用地资源。城市工业集聚区坚持以不同产业为主导的差异化发展，形成多个特色化、规模化产业集群。乡镇工业集聚区发展应以在地化为导向，承接城市工业产业的外溢环节，建立城市工业园区与乡镇工业集聚区之间要素流动的工业合作网络。
图6 泰州市“两高”地区全域工业用地资源“一张图”
4.4 管控指引：设计“3类管控空间+ 4类管控路径”的引导策略
4.4.1 3类管控空间
依据工业用地评价和指标配置结果，“两高”地区规划形成减量空间、存量空间和新增空间3类管控空间(图7)。其中，与泰州市生态保护红线相冲突的工业用地规模为1.23 km2、泰州市城镇开发边界外的工业用地规模为2.36 km2，上位规划中已经认定的低效工业用地规模为6.29 km2、评价结果中低值工业用地规模为1.17 km2，最终共计识别减量工业空间规模为11.05 km2。在此基础上，依据泰州市城镇开发边界试划方案，共划定20.80 km2的存量工业空间规模，保障现状优质工业项目、高新技术企业及重大工业基础设施运营，提高相邻工业地块在生产环节中的关联度，加速形成具有区域竞争力的工业产业集群。规划新增工业用地规模为24.66 km2，优先考虑“两高”地区新进工业项目和战略新型产业用地需求，通过引导新增工业用地空间集聚，塑造、做强城市重要的产业增长极点。
4.4.2 4类管控路径
耦合工业用地规模管控与效率管控内容，规划形成4类管控路径(表2)，根据地块单元实际情况灵活调整管控强度。其中，“增量集聚+提质增效”类管控路径为保障泰州市生物医药、大健康、高端装备、科创研发、数字产业、商务金融等新产业、新业态用地，地块规划优先考虑高标准厂房和混合供给模式，引导“工业上楼”，推动工业配套服务设施共建共享，引导产业绿地集中布局，重视工业企业清洁、低碳生产，参照深圳市、苏州市等高工业能效城市的经验，制定单位GDP能耗年度考核标准。“存量划定+提质增效”类管控路径为鼓励“工业上楼”，加强工业地块内高标准厂房建设，提高工业研发用地容积率，完善工业配套服务设施建设，引导碎片化绿地集聚建设，制定工业清洁生产、低碳建设控制标准。“存量划定+优化调整”类管控路径一方面激活存量低效工业空间，增加地块产业混合度；另一方面，鼓励建设高标准工业厂房，提高工业用地内保障性住房建设规模，对不同产业地块制定差别化的地价标准，鼓励集中建设产业绿地，推动工业清洁生产。“减量识别+更新腾退”类管控路径通过“退二进三”“退二还绿”等手段，对于按时完成用地腾退的工业企业给予补偿奖励。
4.5 支撑保障：建立静态保障、动态供给结合的用地保障机制
依据工业用地保护线内工业用地占比不低于70%的标准要求，泰州市“两高”地区工业用地保障线划定的总量指标规模为40.06 km2。为保障工业用地指标分配的公平与效率，规划构建“动静结合”的保障机制，建立“基础指标+市场指标+预留指标”的组合配置方案，满足“两高”地区“十四五”规划和工业近期实施方案中明确落地的工业项目基础用地需求。鼓励建立区域、或跨市的工业用地指标交易市场，促进工业发展要素的弹性流动。同时，预留未来重大工业项目用地指标，以应对工业发展状态突变带来的不确定性。
此外，规划建立全生命周期工业用地管理机制，动态清除、更新低效工业用地单元，推动已批、已供工业用地开发建设进度。探索“先租后让”“租让结合”等工业用地供给方式，将工业用地租赁年限与规划调整年限弹性挂钩，提高在地项目生产活力与创新配置，强化土地出让动态管理，提高工业用地管控水平。
在国土空间规划背景下，工业用地精细化开发与管控将成为评价城市高质量发展的重要内容。本文提出城市中心城区工业用地规划管控技术路线，并以泰州市“两高”地区规划为例，验证以用地评价—指标配置—规划管控—支撑保障作为管控逻辑的可实践性，形成分级、分类对城市工业用地管控规划思路，以期为对国内同类规划提供有益的经验借鉴。然而，在研究过程中发现，目前城市中心城区关于工业用地的规划设计多“重量轻形”，对工业用地均衡布局把握不足，缺少从国土空间规划层面进行策划，这也是下一阶段完善国土空间规划体系的重要发力点。
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