0 引言
当前，伴随着严峻复杂的国际经济局势和公共卫生挑战，城市发展正面临着“转型”和“提质”两大时代命题。在此背景下，为促进城市高质量发展、改善人民的生活品质，推进国家治理体系和治理能力现代化建设是必然选择。2015年10月，党的十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，党的十九大报告进一步提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。因此，城市空间精细化治理是在以人为中心的新型城镇化背景下完善城市治理体系的必然路径，也是对治理路径由“共治”向“善治”转变的政策性回应。实际上，城市空间精细化治理不仅需要创新治理思维，还要创新管理模式，并立足于以人民为中心的治理理念，破解以往“粗放式”治理模式造成的管理工作混乱、空间资源闲置浪费、公众参与度较低等治理困境，更加强调治理的精细化、精准性和高效能。
基于此，可以责任规划师制度理解为是在城市空间精细化治理转型背景下形成的制度产物，其对于推动治理服务深入基层、打造共建共治共享的治理新格局、完善城乡治理现代化体系具有重要价值。责任规划师作为政府选聘的第三方人员，其主要工作职责包括推动规划实施和公众参与，为责任范围内的规划建设和管理工作提供技术服务。在具体实践中，由于城乡二元结构和区域差异，责任规划师制度在各地的实施形式及名称并不一致，但其本质都是规划设计专业力量深度下沉至城乡基层治理，责任规划师主要包括设计总师类、社区(乡村)规划师类、规划服务类三大类型。
为促进国家治理体系和治理能力现代化，空间精细化治理亟待在制度体系、治理模式和规划管理等方面不断优化。为提升空间治理效能，建设以人为本的宜居城市，深圳基于城市存量转型发展的现实需要，开展责任规划师制度探索，并且深圳也是我国率先进行责任规划师制度探索的城市。因此，本文以深圳责任规划师制度为研究对象，面向城市空间精细化治理，从“制度—行为”互动关系视角出发，深入剖析责任规划师制度的建构路径和行动探索，以期能够助力我国国土空间治理体系的完善，同时也为各地责任规划师制度探索提供借鉴。
1 国内外责任规划师角色特征及运行模式
本文通过分析国内外相关典型案例，明晰在不同规划类型语境下责任规划师的角色内涵。由于政治、文化和社会形态的差异，责任规划师制度在不同地区以及不同发展阶段中呈现出不同的运行模式，不同运行模式的形成过程和影响因素也各不相同。
1.1 国外责任规划师角色特征及运行模式
美国的非政府组织在社区规划中发挥了关键性作用。美国的社区规划一般由所在社区进行编制申请，委托政府的规划部门或美国规划师协会、大学、科研机构等非政府组织开展编制工作。在非政府组织的支撑下，美国的社区规划师根据不同职能被定义为空间规划师、理事和专务，并充当“社区经纪人”的角色，兼任“社区规划的设计者”、“社区活动的组织者”和“实施规划的参与者”等，承担着社区规划实施等服务型工作。
日本的城市开发过程具有明显的“市民参与型”和“市民主体型”属性特征。20世纪90年代中期，在人口老龄化加重、经济结构变化剧烈、人口流动性增强等社会背景下，日本出现了大量“非政府组织”和“非营利组织”，这些组织活跃于各个地区的城市更新和社区营造项目，使日本的社区营造工作逐渐由居民参与向居民主导的方向过渡，由社会群体组成的社区规划师逐渐成为城市治理中的新力量。
“人民协会”是新加坡的法定社区组织机构，该机构包括18000个基层组织、40000多名志愿者及100多个社区联络所。在新加坡划分的55个规划地区中，每个规划区都有一到两名地方规划师负责该地的规划发展工作，并参与社区基础设施、交通、绿化、社区服务设施等领域的规划事务。基于联动性强的地方规划师机制，新加坡的城市空间治理方案往往更有机、更能满足利益相关者的需求。
从国外的案例可以看出，在差异化的治理背景下第三方规划师呈现出身份的多元化、工作的精细化及职责的复杂化等特征，推动制度模式形成的主导因素有形成以公共利益为重的非政府组织、制定具体化的法律规范、提供多方共治平台渠道等。
1.2 国内责任规划师角色特征及运行模式
随着我国城镇化步入追求高质量发展的全面更新阶段，为了给城市空间精细化治理提供示范样本，北京、上海、广州、成都等特大城市开始推行责任规划师制度，并形成了各具特色的运行模式。北京于2019年在全市推行责任规划师制度，责任规划师可为责任范围内的规划、建设、管理提供专业指导和技术服务。在《上海市城市总体规划(2017—2035年)》、推进“15分钟社区生活圈”建设的指引下，上海扎根本土社区，开展精准管理的社区治理项目，各区形成了“专家顾问型”、“行政统筹型”和“综合协同型”等特色化的责任规划师制度形式。成都龙华区率先探索在区级、街道和社区层面设立社区规划师，将社区规划师分为“社区规划导师团”、“社区规划设计师”和“社区规划众创组”，实现参与式规划和陪伴式营造。
在我国，责任规划师扮演着设计者、策划师、沟通协调者、倾听者、设计指导者和社会工作者等多元角色，并开始从在地化角度主动观察、发现问题、与多方合力解决问题并推动实践落地。同时，从责任规划师角色及运行模式更为开放和多元的特征可以看出，我国规划师的工作方法已经由“重设计”向“重服务”转变。
2 研究对象与研究视角
2.1 深圳样本：责任规划师的演进历程
深圳作为改革开放和先行先试的“试验田”，充分借鉴了美国、日本、新加坡等国家的制度经验，率先在国内探索建立责任规划师制度，并在制度治理主体、制度模式、治理目标及工作机制等方面不断完善。深圳的责任规划师制度在空间尺度上涵盖了城市社区和重点地区层面，对应的在制度模式上则分为社区规划师和城市总设计师，形成了契合深圳本地特色、多方主体协同和多种模式共存的制度体系。
在城市社区层面，自2001年始，深圳龙岗区先试行了“顾问规划师制度”，以期通过社区规划来统筹社区发展计划；2008年后，深圳大鹏半岛、怀德社区试图将社区规划师制度与法定图则和城市更新相结合，注重社区环境综合整治、公共服务设施改善等民生工程，进一步增强了社区规划的科学性和可实施性，这为正式推行社区规划师制度奠定了基础；2012年初，深圳正式出台了《社区规划师制度实施方案(试行)》，提出由政府处级干部担任社区规划师，针对社区提供“一对一”对点式服务，规定社区规划师每月至少一次下社区走访，自此社区规划师制度开始在全市范围内推广，并逐步走向规范化、精细化和人本化。至今，深圳社区规划师制度不断完善，在拓展社区规划师选任范围的基础上将“一对一”方式变为“组团”方式，并研究聘请社会专家担任社区规划师，引入市场力量推动社区建设管理，从社区自身发展诉求出发，促进社区治理、社会协作与居民自治的高效融合。
在重点地区层面，深圳作为第一批进行城市设计的试点城市，在2017年启动的“6+2”城市设计行动中提出“制度机制创新计划”，以期通过制度优化来保障城市空间品质，高质量推进城市设计的精细化实施管理。2018年，深圳出台《深圳市重点地区总设计师制试行办法》，首次提出在重点片区率先试行总设计师制，将总设计师制作为深圳新时期的一项重要制度创新，这实质上是针对政府刚性管控制度而进行的一种柔性制度补充，通过提供全流程、全周期的专业咨询以及技术审查等服务，保障规划设计核心理念落地，提升城市宜居空间品质与价值。
总体上看，深圳责任规划师制度探索经历了先“自下而上”后“自上而下”的演变路径，制度构建方式也由“行政力量主导+政府部门主推”逐步演变成“上下部门联动+多元主体协商”。由于城市传统规划管理存在“短腿”现象，城市治理的管控触角难以触碰到基层治理层面，而高质量的城市设计实施管理工作也亟需制度创新来保障规划设计核心理念的落地和完整。因此，深圳推行责任规划师制度是对城市治理机制和规划行政体系的改进与完善，通过责任规划师来搭建更有效的沟通协商平台，提供全流程、全周期的规划咨询服务，进而推动城市空间治理体系迈向规范化、精细化。
2.2 研究视角：“制度—行为”互动关系
结构功能主义是研究我国城市社会治理和基层治理的理论，该理论认为治理结构包括“国家—社会”二元或“国家—社会—市场”三元关系层次，治理过程涉及权力配备、资源配置和权力行使等具体环节。然而，结构功能主义在治理实践中更侧重于宏观调控、静态管理和整体主义，这有悖于空间精细化治理所倡导的微观介入、动态治理、多元个性等治理目标。空间治理是一个极复杂的系统性工程，需以综合性、动态性思维来优化系统的要素构成和互馈机制，全面探索从制度构建到行动策略的整合路径，通过“制度—行为”双轮驱动来破解当前空间治理存在的部门条块分割、协作机制匮乏、行为策略松散、公众参与不足等棘手问题。
制度在广义上既包括法律法规等强制性规定，又包括价值认知等软性要素，实际上内含了结构和行为者特征，制度的约束性、强制性等属性能够促使治理效能的提升，进而推动治理体系的规范化、精细化。新制度主义政治学认为，制度的有效性表现为“应然”与“实然”的统一，即制度与相关人的行为在特定环境下的契合关系。“制度—行为”互动关系反映出制度规制行为，并对行为做出响应；行为遵照制度，并对制度产生反馈。因此，本文从“制度—行为”互动关系视角切入，探讨深圳责任规划师制度建构与行为策略之间的协同关系，在制度设计层面探讨责任规划师的多元工作模式、存量技术平台与政策支撑体系；在行为策略层面分析责任规划师推动空间体系重构、营造人本宜居环境和关注公众参与机制等系列实践行动，以推进城市空间精细化治理中“制度—行为”的双向良性耦合。
3 精细治理：制度建构视角下责任规划师的创新探索
3.1 工作互嵌：责任规划师制度的多元设置模式
不同地方的责任规划师制度在工作机制、角色职责和组织形式上存在较大的差异，深圳的责任规划师制度萌芽于经济特区的改革开放土壤，兼具“行政”与“市场”的双重特征，因此在实践中应契合不同社区发展模式和重点地区特性，有的放矢推行差异化的责任规划师制度模式。在此共识下，深圳的责任规划师制度可划分为正式制度嵌入和非正式制度嵌入两类模式，从治理机制、干预力度、工作模式和工作路径等维度来推动制度实施。
正式制度嵌入是指制定明确、具体、可操作性强的规则体系来对城市空间治理进行引导和规范。当前深圳明确设立规制体系的正式责任规划师制度模式包括行政主导型(城市总设计师和社区规划师)和市场驱动型(城市更新)两类。其中，行政主导型责任规划师制度是由政府主管部门主导推动，通过派驻行政系统内部力量或聘请规划设计单位的专业技术人员来担任责任规划师，责任规划师在基层社区或重点地区采取定期开展走访调研、组织召开技术协调会议、提供伴随式规划咨询服务等工作方式，统筹搭建多方协商平台，关注社区规划与上位规划的协调性、规划的可实施性和公共核心利益等，助力城市的高质量发展；市场驱动型责任规划师制度则是由市场力量主导推动的。深圳城市更新办法的规则体系已趋于成熟，城市更新成为存量时代下人居环境品质提升和空间精细化治理的重要抓手。市场驱动型责任规划师制度明确以多元协商为核心，以原农村集体组织(社区)为主要行动主体，通过聘请规划专业技术人员编制城市更新单元规划来介入城市空间治理。但该类责任规划师侧重于城市更新单元层面的发展诉求，缺乏对地区整体利益的考虑，更多反映的是市场和社会的规划利益诉求。
非正式制度嵌入是指群体共同的价值观念与集体认知对实现发展战略和目标产生的作用及影响，体现在城市空间治理层面则是精细化治理、高品质空间和高质量发展等价值理念的嵌入。深圳非正式制度嵌入的责任规划师制度模式包括社区自发型和项目伴随型两类。其中，社区自发型责任规划师制度基于社区自主发展的强烈诉求，通过聘请专业技术设计人员担任规划师并编制社区规划，以保障社区核心利益为基点，试图通过“自下而上”的自发性规划影响政府法定图则的编制；项目伴随型责任规划师制度以规划设计项目为行动抓手，在项目推动中责任规划师发挥了“隐性总设计师”作用，即为重点地区或社区的规划设计与实施管理提供全生命周期的技术把控和咨询服务，该制度具有团队专业水准高、服务周期长、涉及要素多等特征，有力保障了地方空间品质提升和精细治理赋能。
3.2 技术创新：存量规划体系下的规划“工具包”
技术统筹是决定责任规划师工作组织和规划质量的关键要素，责任规划师的决策与执行能力则是决定责任规划师制度有效落实的关键保障。在宏观层面，以深圳前海、深圳留仙洞总部基地、深圳北站商务中心片区等为代表的深圳重点片区为适应多元目标、强调综合性的工作内容，探索了规划、设计、运营的全流程品质管控的总设计师制度。在微观层面，深圳通过社区规划治理、绿色开放空间、社区微更新和微改造等项目，将责任规划师制度的工作模式进行拓展，并涵盖政府、开发商、技术专家和市民等多元主体，使责任规划师制度成为可以被理解与采纳的一种提升城市质量的制度。
从深圳前海综合规划到深圳前海新中心规划，深圳责任规划师通过提供项目化的伴随式服务，发挥类似总设计师作用，将研究对象放置于城市综合系统中并运用综合的设计思维解决城市发展问题，以城市规划为平台促进多学科与多部门协商，并践行从顶层设计到落地实施的全流程总设计师伴随的工作理念[25]。面对深圳留仙洞总部基地的特殊发展使命和高度聚合的空间形态，留仙洞重点片区在参考广州国际金融城、琶洲互联网创新集聚区、深圳湾超级总部基地等片区的城市总设计师制度的基础上，建立了重点地区总设计师制度，总设计师在城市设计优化、土地出让、建筑方案招标、建筑方案设计等阶段提供技术协调、专业咨询和技术审查服务，建立CIM平台，提高规划建设综合管理水平，最终实现城市建设质量的全面提升。
在深圳城市高密度发展和高质量发展的背景下，深圳规划积极转型，在以综合规划、城市更新单元规划、城市设计总体规划、城市发展单元规划为代表的大量规划实践中，推动不同内涵的责任规划师制度成为解决规划实施问题的良方，以促进高质量、创新的设计产生。时至今日，此适用于存量发展时期的规划工作方法已被普遍应用，并不断地探索深化。
3.3 政策支撑：政府担纲与市场力量的协同驱动
为进一步增强责任规划师制度的实效性和可操作性，深圳不断拓宽制度体系建构维度，陆续出台了一系列政策支撑文件，搭建了政府担纲和市场力量的协同驱动机制，为责任规划师工作的良好运转提供制度保障。
一方面，由政府担纲制定责任规划师制度的具体实施办法。《深圳市重点地区总设计师制试行办法》《社区规划师制度实施方案(试行)》均明确了责任规划师的工作职责、工作方式、选聘方法、组织架构、权责范围、资金保障和考核机制等规范要求，这奠定了责任规划师制度的内容结构，发挥了规范性和基础性作用。深圳责任规划师的工作内容主要包括责任范围内的规划政策解读、规划设计咨询、技术协调沟通、重点项目落地和重要问题反馈等，为城市规划设计的高质量实施管理和空间精细化治理提供技术支撑。
另一方面，政府赋予市场主体参与城市空间治理的权利，充分利用市场主体的主观能动性，形成“政府引导、市场运作”的责任规划师制度协同机制。《深圳市城市更新办法》的出台标志着深圳存量规划体系在规程层面正式建立，随后《深圳市城市更新单元规划编制技术规定(试行)》和《城市更新单元规划容积率审查技术指引》等系列技术标准的出台，探索设立配套容积率转移和奖励等激励制度来激发市场主体的参与积极性。政府在城市更新过程中更多起到引导和监督作用，市场主体参与规划编制能够在保障合理利益诉求的基础上有效促进多方达成共识，更有利于后续的实施管理工作的开展，并有效缓解了政府提供城市公共产品的压力。
总体而言，深圳的责任规划师制度在宏观上为城市空间治理构建了涵盖工作模式、技术工具和配套政策等内容的一套相对成熟的框架体系，这为更微观具体的空间治理行动实践奠定了坚实的制度基础。从“制度”传递到“行为”，深圳后续开展的一系列责任规划师制度实践都依据这一优越的制度体系，通过对生活空间、生产空间、生态空间和社区风貌等空间的重构行为推动“自下而上”的城市空间精细化治理体系建设。
4 空间重构：行动策略视角下责任规划师的实践探索
4.1 精准提升生活空间：构建多层次、全龄友好型公共配套设施
社区空间与空间治理通过社区主体的行为实践产生“互塑”，进而对社区治理制度产生影响，形成“制度—行为—空间”三者相互制约的网络关系。责任规划师在政府授权和社会资本助力下，下沉至社区治理，兼具“管理”和“服务”的双重身份，理应以居民美好生活需求为价值基点，综合采取社区规划、微更新、微改造等行动策略，提升社区服务配套设施多样性、服务对象精准性以及公共资源配置公平性。然而，由于空间供给与实际需求之间的差异，社区空间不仅要满足匹配日常生活需求的“必需性”功能，还应兼备生活品质提升的“改善性”功能。
社区空间“必需性”功能要求围绕人本需求，打造开放共享、宜居宜业的舒适居住环境，并针对人群的差异性需求构建完善的住房保障体系，统筹居住、就业、游憩、出行、学习、康养等多元空间复合需求，聚焦社区公共服务的全面提升，构建良好的社区生活秩序。在社区空间“必需性”功能的基础上，针对不同人群的个性化、多样化需求，提供社区品质提升型与特色引导型的“改善性”服务，深入分析居民人口结构和行为活动特征，关注新兴社区在需求上的生长性与适应性，重点关注体育健身、文化教育和生活服务等设施建设，提升居民生活品质。在人口老龄化的趋势下，老年人、儿童等弱势群体的空间需求应获得关注，从居民年龄结构的差异特征出发，充分利用空间“大数据”数字技术来精准研判各年龄群体的空间需求，为全年龄阶层提供全龄友好的公共服务配套设施，避免空间资源分配的非正义性，有序推动老年人、儿童和青年友好型社区建设。深圳率先提出全面建设儿童友好型城市，面对当前儿童活动空间、游戏场地、文体配套设施不足等问题，社区规划师适时转变规划理念，“俯下身”倾听儿童群体需求，营建1 m高度内安全、有趣、活力的社区公共空间，通过设置社区共建花园、屋顶农场等亲近自然的公共空间，加强社区空间的可达性、趣味性，目前宝安区福海儿童友好街道、南山区云海天城世家种子花园、福田区百花儿童友好街区等已成为儿童友好社区建设示范样本。
4.2 培育拓展生产空间：针对就业需求构建“家门口就业圈”
社区内居住空间和就业空间的适度混合布局是促进居民就业便利、改善空间职住平衡的有效路径；提升产业创新动能和激发社区发展活力的要求也决定了土地利用方式的非单一性。社区空间能够为产业创新发展提供平台，但不同类型产业的配套设施需求并不一致。首先，社区生产空间营建应遵循“人—城—产”的发展逻辑，构建涵盖交通出行、文化体育、教育培训等生产性要素的全链条服务支撑体系，满足不同就业群体的多元化需求。其次，发挥社区生产空间低成本、便捷的优势，鼓励创新型中小微企业入驻，提供较低成本的办公场所和商业服务配套设施，依托社区内开放共享的公共空间打破行业壁垒，促进信息流通和交流合作。最后，结合创新型产业的新需求，突破传统企业运营模式，采用“数字化”“智慧化”信息技术为社区企业管理和服务进行科技赋能，打造融合了住宅及商业办公配套的一体化业态，为社区内产业升级提供更精准、更高效的服务支撑。
在实践中，社区产业空间发展正由市场资本主导过渡到多元价值取向，从关注空间营造走向综合考虑社会生态因素，其中责任规划师在产业整体统筹和公共利益维护上能够充分发挥专业价值。例如，深圳市福田区福田街道水围村探索了市场机制下城中村转型升级路径，确立了整村统筹“综合整治+拆除重建”的城中村有机更新模式，创新探索“租赁运营模式”，打造国际青年公寓、传统城中村、普通居住区等多种居住模式共存且融合了创客空间及文创产业的国际化社区。水围村通过引入社区规划师工作机制进行利益协调，构建了“政府+国企+社区”的合作方式；通过全过程参与式规划来推动社区治理、反哺公共利益等，有效促进了城中村管理机制的改进与完善(图1)。
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