责任规划师是近年来我国出现的推动城市精细化治理的重要力量，在补充基层规划力量、满足居民自下而上的诉求、推动社区营造和治理等方面起到了重要作用。当前的责任规划师工作主要分为两种模式，一种是以北京为代表的“片区管理型”责任规划师，另一种是以上海、成都和北京部分地区为代表的“社区治理型”责任规划师。文章通过分析两种模式在工作单元、工作内容、力量来源等方面的特点，进一步剖析其发展条件和发展制约，并提出完善责任规划师工作模式的建议，以期对未来持续创新责任规划师应用模式、完善责任规划师政策体系有所启发。

[关键词] 片区管理；社区治理；规划实施；社区生活圈；参与式社区规划

[文章编号] 1006-0022(2022)12-0013-07

[中图分类号] TU981

[文献标识码] A

[引文格式] 秦静．责任规划师工作的“片区管理型”与“社区治理型”模式的适应性研究[J]．规划师，2022(12)：13-19．

1 责任规划师是助力城市走向精细化治理的重要力量

当前，我国正处于从高速发展向高质量发展转型的重要时期，城市治理的重心、资源和力量逐渐下沉到基层，向精细化治理的方向转变。2021年，《中共中央  国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。在由“大拆大建”向“留改拆”并举转变的趋势下，城市发展从宏大的蓝图式愿景逐渐向渐进式更新、过程式协作转变，城市更新、社区生活圈等成为新的热点。其中，作为技术性与社会性实践并重的规划力量，责任规划师在补充基层规划力量、满足居民自下而上的诉求、推动社区营造和治理等方面起到了重要作用。目前，北京、上海等城市高度重视责任规划师的作用，不但在实践中探索了多种多样的应用模式，而且在《北京市城乡规划条例》、《北京市城市更新条例》和《上海市城市更新条例》等法律文件中将责任规划师与社区规划师制度以立法的形式确定下来。

目前，国内学者主要从多元共治、设计治理、权力重构、社区规划等角度，以北京或上海的责任规划师实践为主要对象进行深入分析，但是对国内责任规划师整体发展模式的总结仍浅尝辄止，缺乏对照式的深入剖析。事实上，因为各地探索在先，中央认可(2021年，自然资源部正式推动责任规划师工作)在后，所以对现有模式的系统研究尤为重要，这既是对中央政策的有效支撑，也有利于其他地区借鉴。总体来看，虽然各地责任规划师的名称、归属部门、服务的规划类型和责任单元都各不相同，但是从开展工作的性质来看，主要分为两种模式，一种是侧重规划实施的“片区管理型”责任规划师，另一种是侧重多元参与的“社区治理型”责任规划师。本文力图对这两种模式展开系统剖析，并为各地进一步创新责任规划师模式、完善责任规划师政策提出有效建议。

2 责任规划师工作的两种模式

2.1 “片区管理型”责任规划师：自上而下规划管理模式的重要补充

“片区管理型”责任规划师(以下简称“管理型责师”)实践主要在北京、深圳和上海静安区开展。其中，北京的管理型责师工作在市域范围内全面展开，100%覆盖全市街、乡、镇地区；深圳和上海静安区则是定期派出规划系统公务员到定点社区服务。这类模式区别于西方国家的社区规划师模式，更强调对规划实施管理力量的补充，是对自上而下管理框架的延伸，可以有效补充区级、街道级的规划管理力量，解决总规、详规实施不到位等问题，推动政府内部的街道增权和政府外部的多角色增权。

2.1.1 完善各类单元的规划实施体系

从工作内容来看，管理型责师侧重于自上而下的指导实施和规划过程中的公众参与。例如，北京的责任规划师通过提供技术咨询、参与审查和专家评审、搜集意见并及时反馈等，指导责任范围内城乡规划的实施；通过宣传解读规划成果、开展公众意见征集、掌握社情民意、答疑解惑等，推进责任范围内公众参与城乡规划的编制、实施和监督。深圳和上海静安区通过政府规划管理人员定时定点到社区征集公众意见，解决居民困难，对规划编制形成反馈机制。

从责任单元划定来看，可根据不同需要选择街镇、功能区、规划编制单元、规划组团等作为实施范围。例如，深圳、上海静安区、北京海淀区和东城区等地区以街镇为责任单元；北京朝阳区以街道(地区)办事处、功能区管委会为责任单元；北京通州区以副中心功能组团和拓展区乡镇为责任单元；北京丰台区以规划编制单元为责任单元。其中，北京通州区和丰台区的责任单元边界与街镇边界并不完全一致(图1)，丰台区划分了24个责任单元，包括南苑街道、南苑乡及东高地街道3个街镇，所以该区的责任规划师需要协调不止一个街镇政府。

2.1.2 以第三方的专业服务力量为主

管理型责师以政府聘用、派出第三方专业人员提供服务力量为主。北京各个区在市级层面确立的责任规划师制度的统一框架下，进一步制定出适合各区特点的工作方案(图2)。从在地资源的角度来看，朝阳区和海淀区充分发挥了外籍设计师资源和高校资源的优势。从聘用形式来看，分为团队型、全职型等不同的组织形式，其中海淀区大胆创新了全职街镇责任规划师制度，即政府付费聘用个人全职为街道提升规划管理服务水平，保障了责任规划师在地的时间与精力，体现了对其智力贡献的尊重。

2.2 “社区治理型”责任规划师：自下而上社区规划模式的初步探索

“社区治理型”责任规划师(以下简称“社区型责师”)实践主要在上海、成都、北京的部分街道和社区展开。这种模式更接近于美国、日本等有相当社会事务参与基础的国家的实践模式，充分体现了在自上而下管理框架下自下而上的治理创新，是基层治理的中坚力量，具有整体性和在地性的特点。

2.2.1 以社区为单元开展参与式规划实践

从工作内容来看，社区型责师侧重于自下而上打造社区生活圈和推广参与式社区规划制度。在上海的实践中，该模式充分落实“以人民为中心”理念，一方面社区规划师积极参与15分钟社区生活圈规划的编制、实施等工作；另一方面融合社区规划师专业力量和自治、共治社区力量，推广参与式社区规划制度，在空间营造的基础上推动社区治理。在北京海淀区清河街道的实践中，社区规划师团队开展与街道、社区居委会、物业、居民等之间的多方协作，共同推动小微空间改造等社区营造项目。

从工作单元划定来看，主要以街道社区或者居住社区为实施范围。例如，北京海淀区清河街道、成都成华区建立了“社区规划师+社工+社区规划员”“导师团+规划师+众创组”的多层级社区规划师体系，其工作单元落在与居委会对应的空间边界明确的社区和居住小区层面。而与其他城市“市—区—街/镇—居/村(社区)”的行政层次不同，上海采用的是“市—区—街/镇(社区)一居/村”体系，即社区对应街/镇而非居委会。所以在上海“15分钟社区生活圈规划”行动框架下，由规划和自然资源局聘用的社区规划师实质上是以街/镇(社区)为单元推动社区生活圈建设的；在上海市民政局推动的参与式社区规划中，社区规划师的工作在街/镇(社区)层面的基础上继续深入到居委会层面。

2.2.2 衍生出专业服务、自治力量和社会组织等多种类型

不同于管理型责师，虽然上海、成都等地在市级层面出台了关于社区规划师的指导意见等，但是社区型责师并没有形成自上而下统一的工作模式，主要还是以各区、各街道的多样化实践为主。

与管理型责师类似，来自多专业团队的服务力量是社区型责师的主要组成部分(表1)。例如，以同济大学(在上海杨浦区展开的实践)和清华大学(在北京海淀区展开的实践)为代表的高校服务力量，涵盖规划、建筑、景观及社会学专业；以规划设计单位为代表的专业服务力量；以“新清河实验”中海淀区社区提升与社会工作发展中心为代表的社区工作者力量等。其中，上海各区、街道社区规划师既有区级聘用也有街道直接聘用，统筹的平台也各不相同(表2)。

自治力量是参与式社区规划中重点培养的新型力量，以成都成华区的“社区规划师众创组”、北京海淀区清河街道的“社区规划员”为代表。热心的社区居民经过系列专业培训和认定后，能在发动居民参与、搭建居民和政府沟通的桥梁、平衡个人需求与集体利益等方面发挥很好的作用。

社会组织是调动社会多元主体积极性的重要方向。以上海的“四叶草堂”“大鱼营造”等社会组织为代表，他们通过花园社区营建、闲置空间运营、策划公共活动等方式，为驻地及周边社区提供在地的营造服务，并与区政府、街道合作成立社区参与型青年社会组织、街道社区营造中心等，引导和支持社区居民等青年力量参与社区治理。

3 责任规划师两种工作模式的适应性研究

3.1 发展条件

管理型责师和社区型责师这两种工作模式虽有孕育其发展的共同土壤，但因受到不同基础条件、需求影响，出现了不同的路径和做法。

3.1.1 基层治理赋权是责任规划师发展的前提

基层政府是责任规划师直接负责和汇报工作的对象，其增权为建立责任规划师制度创造了前提条件。例如，2015年上海市委、市政府印发《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和2020年北京正式实施《北京街道办事处条例》等文件，进一步向街道下放权力。

居民的自治意识和能力建设是责任规划师开展多元主体协同治理的重要基础。例如，在上海，业主委员会的成立比例高达80%以上，远高于北京、深圳等地10%～30%的水平；上海的彭浦新村街道率先在“三会制度”(听证会、评议会、协调会)的基础上制定了居民自治在地化议事规则等。在北京，率先探索社区规划师制度的清河街道既是20世纪20～30年代燕京大学开展的农村社会改造的“清河实验”所在地，也是近年来清华大学社会学系开展的致力于社区治理的“新清河实验”的主战场。

3.1.2 多部门指引为责任规划师拓展维度

为责任规划师指引工作方向或牵头开展责任规划师工作的部门主要分为两类：一是与规划建设相关的部门，如北京、上海等地的规划和自然资源部门、住建部门等。在这类部门的指导下，责任规划师是管理控规实施、打造社区生活圈、实施城市更新行动的重要力量。二是与社会治理相关的部门，如北京、上海的民政部门及成都城乡社区发展治理委员会等。这类部门的介入使得责任规划师参与社区治理的维度更加多元，力量来源更加多样化。以上海为例，社会组织等非正式的责任规划师力量(图3)在民政局的支持下参与社区营造，逐渐发展成为整个社区治理结构中的重要中介和中坚力量。其不仅与社会工作者、基金会等合作，参与、支持社会治理，还与民政局合作打造创新社区营造中心等平台，部分社会组织所在的高校还参与编制重要社区规划导则等。2017年，成都创新建立城乡社区发展治理委员会，有效统筹了分散在组织、民政、发改、财政、住建、人社、司法等多个部门的社会治理职能，并将其作为该市社区规划师制度的牵头部门。在城乡社区发展治理委员会的框架下，成都的社区规划师肩负规划建设与社会治理的多重职能。

3.1.3 规划特点引导责任规划师的工作重点

详规和城市更新机制指引了责任规划师的工作单元划分。例如，北京执行以街区为单元的控规编制方法和以街道为主体的街区更新实施机制，所以大部分区的责任规划师工作单元与街镇等行政管理单元一致，但是在通州区、丰台区、朝阳区等少数执行功能组团、规划编制单元、功能区等与街镇不完全一致的区，责任规划师工作单元与规划单元保持一致。上海提出在以居住功能为主的地区和街坊编制“15分钟社区生活圈规划”，在新华路街道等试点地区均以街道为单元编制规划。相应的，规划和自然资源部门也是以街道为单元招聘社区规划师。

同时，不同类型、特色的规划为责任规划师制定工作程序和明确工作重点提供了指引。例如，成都在整个规划体系中贯彻“公园城市”理念，公园社区的打造也成为社区规划师的工作重点；上海在《上海市15分钟社区生活圈规划导则》和《上海市参与式社区规划导则》中依据各自的规划特点，对社区规划师的角色、参与的程序和工作内容都进行了明确的指引(图4)。

3.1.4 根据需求选择不同的制度化建设路径

责任规划师制度化建设路径可分为以北京、深圳为代表的全面铺开模式和以上海、成都等地为代表的试点探索模式(表3)。全面铺开模式适用于管理型责师，包括深圳发动全市规划和自然资源系统干部定时定点听取街道和社区居民意见，北京要求全市各区、各街、乡镇全面设置责任规划师等。由于与自上而下的规划实施管理紧密相关，构建统一的制度框架无疑是效率最高的方式。试点探索模式更适用于社区型责师。与效率相比，社区治理更强调因地制宜，很难用同一种框架全面铺开。以成都为例，成华区率先探索社区规划师制度，紧接着城乡社区发展治理委员会在全市发布了建立城乡社区规划师制度的文件，但是并没有要求各区统一步伐、同步推进。上海甚至没有在市级层面发布关于社区规划师的相关指导性文件，而是由徐汇区、黄浦区等率先探索编制《社区规划师制度实施办法》，并在“美丽家园”“美丽街区”“睦邻家园”等社区规划实践中逐步摸索具体模式。

3.2 发展制约

3.2.1 责任规划师的定位、职业发展路径与知识结构不完善

相较于执业规划师，除了政府派出力量、自成一体的社会组织、社区居民自治力量，大部分责任规划师在定位和职业发展路径上仍然存在不清晰的地方。从聘用方式来看，大部分责任规划师为团队兼职的力量，少部分为个人全职的力量。对于团队兼职力量来说，政府除了提供一部分财政资金支持，在部分情况下则根据具体参与的规划和设计项目进行补贴，使其容易混淆“技术角色”与“管理角色”，即“裁判员”和“运动员”；以北京海淀区责任规划师制度为代表的个人全职力量富有创新性，能够充分地保障责任规划师的个人收入，使其智力劳动得到充分尊重，充分激发其对街道规划工作的热情与投入度，从而助力提升区、街道政府的精细化治理水平。但是这类模式依然存在一些问题，一是一年一聘的合同制不稳定，二是责任规划师从事的工作与职称申报要求不太吻合，如建筑专业职称申报需要有设计实践项目支撑等，三是缺乏发展渠道和晋升途径，相比于社区社工可以通过考试获得编制、达到一定级别后可以纳入公务员编制，责任规划师缺乏这方面的发展空间。此外，大部分责任规划师的知识结构较不完善，整体偏向工科，如建筑、规划、景观等，仅有少部分社会学人才，所以开展的工作容易局限在一些空间美化行动和示范性的社会参与活动中。

3.2.2 规划和更新实施体系不成熟

作为规划和更新实施“最后一公里”的重要力量，责任规划师往往面临实施方面的难题：一是资金问题。以北京为例，责任规划师既要帮助有需要的社区申报计划，积极争取财政计划内资金，又要结合居民反馈意见、政府选点等途径协助资金落地。但是在实际情况中，这类资金往往不充裕或财政经费使用申请程序复杂、周期长，导致方案迟迟难以落地。二是运营问题。一般来说，社区内的公共空间归物业运营管理，城市公共绿地和空间分别归园林部门和所在街道管理。但是在实际运营中，往往会出现缺少资金、缺少主体、各方扯皮的现象。在责任规划师参与较多的小微空间改造中，普遍存在一些改造项目刚实施完工时效果较好，但由于缺乏长效的维护、管理机制，很快又出现新问题的现象。三是统筹问题。当前，责任规划师介入点状项目较多，参与的统筹类项目较少。北京、上海、深圳为了更好地统筹存量资源，提出了“区域综合性更新”“统筹主体”“重点城市更新单元”的理念，但是资源统筹方式、程序并不明确，责任规划师也难以参与。

3.2.3 社区治理存在多头管理的现象

以社区生活圈规划和参与式社区规划为代表的社区规划是责任规划师关注的重点领域。但社区规划的定位不清晰和社区的多头管理现象对责任规划师的工作开展形成了一定制约。社区建设和政府发展计划中的社区规划归属民政部门管理；老旧小区改造、完整居住社区建设归属住建部门管理；社区生活圈建设归属规划和自然资源部门管理。民政部、住建部和自然资源部也分别出台了《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》(2022年)、《完整居住社区建设指南》和《社区生活圈规划技术指南》(2021年)。这些条线工作错综相连，边界范围不清晰，当传导到基层的街道和社区层面时，势必造成实施效率大打折扣。

4 完善责任规划师模式的建议

4.1 创新更多样化、混合的责任规划师模式

从层次来看，完善责任规划师的模式需融合片区管理与社区治理。建议推广北京海淀区清河街道的做法(图5)，通过类似于高校、“新清河实验”课题组所扮演的核心责任规划师角色，将规划实施管理和社区治理的层次充分衔接、融合。从部门来看，应融合规划建设部门与民政部门的社区规划和治理职能，打破多部门衔接社区规划的现状，建立规划和自然资源、民政、住建、发改等相关职能部门间的联系及沟通渠道。相应的，责任规划师应具有更为复合的对接部门的权限，不应该局限在某个部门里。从力量来源来看，应融合正式与非正式力量。责任规划师不仅需要来自高校、规划设计单位的正式力量，还需要来自社会组织、居民自治、社会工作者等非正式力量。特别是应尽快将社会组织纳入责任规划师范畴，通过政府购买服务等方式，充分发挥其在地性强、专业多元、对接资源能力强等优势。

4.2 完善责任规划师的职业体系和知识结构

首先，明晰各类责任规划师的定位。管理型责师应尽快纳入政府管理人员体系，社区型责师可充分发挥政府购买服务和市场主体的灵活性。其次，进一步细化、完善责任规划师制度，为责任规划师制定更为清晰的职业发展路径。明确职称评审和晋升途径；政府应考虑在适当条件下将责任规划师纳入事业单位、公务员等体系；参照社会工作者制度，建立责任规划师职业体系，设立岗位等级序列，按照规定落实薪酬待遇，建立健全成长机制；在注册城乡规划师继续教育中，将服务社区作为强制或者加分的一项内容。再次，吸纳知识结构更为多元化的人才进入责任规划师队伍。责任规划师不仅要有工科、地理学的人才，还需要具备社会学、经济学、政治学、历史学、法学等社会科学背景的人才。责任规划师还应根据城市精细化治理的需求不断完善法律、财务、运营等知识体系，并提升沟通协调能力。最后，城乡规划专业特别是社区规划和更新领域，应吸纳更多有社会科学背景的人才进入硕士研究生招生范围。

4.3 提升责任规划师在规划实施中的重要作用

首先，提升责任规划师协调产业和资金的能力。借鉴美国社区经纪人的做法，发挥责任规划师的策划能力，积极导入产业和社会资本，拓展资金来源；更有效地引导公共资金投向，提升投资绩效，促进规划高质量落地实施。其次，提升责任规划师参与运营的能力。依托大数据平台(如北京计划建立的城市更新信息系统)，以区为主体、以街道为单元，打造辖区内老旧小区、公共空间运营管理平台，提升政府、责任规划师对辖区内城市更新项目的运营管理能力。对接各种类型的专业运营公司或团队，监督其辖区内的资源运营。由具有运营能力的责任规划师对社区工作者开展培训，提高社区工作者、居民自治组织、物业等的运营管理能力。最后，提升责任规划师参与资源统筹的能力。在片区统筹项目里充分发挥责任规划师的议事与协调能力，使其坚定代表居民和城市公共利益的立场，与实施主体一起制定适合本项目的统筹程序，必要时代表居民与实施主体进行协调，发挥统筹多方利益的润滑剂作用。

5 结语

我国探索责任规划师制度的时间并不长，在现有各地实践的基础上还需在提升城市治理精细化水平的大方向上进行持续创新和完善，由此需充分意识到以下四点：一是责任规划师是在汲取国外社区规划师等实践经验的基础上，结合我国城市治理实际提出的一个重要的治理模式，需要反映我国自身的发展特点；二是责任规划师的角色应根据实际发展需求不断进行调整，不断适应多解的规划实施过程以及从“技术专家”到“沟通者”的转变，并没有统一的范式；三是不能孤立地看待责任规划师的角色和发展，必须将其置身于整个基层治理体系中，需要自治力量培育、规划实施完善等的有效支撑；四是在规划从重蓝图、重物质向重过程、重社会转变的过程中，责任规划师除了是一个落实者、执行者、沟通者，还可以充分发挥其智慧，取得创造性的成果。

(感谢调研期间北京地区责任规划师刘巍、王颖楠、施展、钱睿、陈琪玲等人接受采访和予以协助)