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【规划管理】从用地性质到空间权利:城市公共空间分类新思路
规划师杂志社   2023-03-07 11:27:41
 

摘 要

我国城市公共空间研究起步相对较晚,理论成果尤其匮乏,城市公共空间的分类概念依旧模糊不清,学界尚未对此展开探讨。文章在分析《城市用地分类与规划建设用地标准》存在问题的基础上,阐述了城市公共空间从用地属性分类向空间权利分类拓展的缘由,进而立足空间属性特质,从分类基础、分类依据、分类导向3个方面系统论述了城市公共空间分类的拓展思路,并探讨了城市空间的公共性界定标准,结合资源归属权、场所访问权、自由行动权提出了包含三大类、七小类内容的分类建议,以期为探索城市公共空间分类体系和编制城市公共空间规划提供一种新思路。

[关键词] 城市公共空间;空间权利;公共空间分类;公共空间规划

[文章编号] 1006-0022(2022)11-0084-06

[中图分类号] TU984.113

[文献标识码] A

[引文格式] 王祝根,李浩,何疏悦.从用地性质到空间权利:城市公共空间分类新思路[J].规划师,2022(11):84-89.

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0 引言


之所以对城市公共空间展开分类探讨,源自以下两方面的思考:

其一,相较于国外学界,国内城市公共空间研究起步较晚,2009年香港大学学者陈竹、叶珉总结了城市空间公共性价值判定的主要因素,梳理了西方城市公共空间理论发展的逻辑框架,为理解城市公共空间的内涵提供了全新的视野。此后,国内城市公共空间研究方兴未艾,但从具体内容来看,研究的主流视角集中在规划设计等实践领域,相比之下,理论成果十分匮乏,凸显了国内“重应用,轻理论”的研究特点。十余年间,尽管研究成果不胜枚举,城市公共空间的分类概念却依旧模糊不清,学界未对此做出进一步解释。

其二,自我国1990年制定《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137—90),尤其是2012年新版标准颁布实施以来,王凯、赵民、刘奇至、赵佩佩等学者对新标准展开积极思考、分析问题并提出了诸多改革建议。总体来看,促进分类体系进一步拓展,满足不断发展的城市规划需求是众多学者的共同意愿。然而,本文通过文献梳理发现,虽然已有研究的出发点各有特色,但是均未从城市公共空间规划需求的视角切入。

城市空间规划的核心目标之一,就是为各种城市空间建立更紧密的结构与功能关系。从不同类型城市空间资源的比较来看,公共空间是城市空间体系的主要组成部分,其用地覆盖面包含了现行城市建设用地分类体系中的多项用地类型,是连接各类城市空间系统的主要载体,也是搭建城市空间结构的重要支点(图1)。由此可见,城市公共空间规划涉及多种用地类型,在城市建设用地分类体系尚未纳入公共空间概念的现实条件下,如何突破既有分类模式,进一步探索适应性的新空间分类机制,是编制城市公共空间规划的关键技术前提。

图1 城市建设用地分类体系与城市公共空间系统交互关系示意图

综合以上两点思考,本文从问题分析出发,阐述了城市公共空间分类的缘由,进而从分类基础、分类依据、分类导向3个方面系统论述促进城市公共空间分类机制从用地性质转向空间权利的拓展思路,并提出了分类建议。其主要目的,一是希望从新的分类视角理解城市公共空间不同于其他城市空间的本质内涵;二是为学界和有关规划机构探索适应性的分类体系、编制城市公共空间规划提供一种思路参考。


1 城市建设用地分类体系解读


一个国家规划体系的产生、演进与相应的规划制度紧密相关。我国1990年制定的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137—90)是新中国成立以来首次制定的城市规划专业的国家技术标准之一。该标准对我国城市建设用地分类做出统一规定,并制定了城市建设用地规划标准,用于指导城市规划和建设工作,保证城市的正常发展。经住房和城乡建设部修订后,2012年正式实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)(以下简称为“新《标准》”)成为具有广泛指导意义的强制性标准,是城乡规划编制、管理的重要技术依据

作为控制、引导城市发展的核心技术工具,城市规划需要针对不同的经济社会发展状态调整、扩充城市建设用地分类体系,使其充分发挥功效,满足城市规划的实际操作需要。为适应城市发展变化,有效保障城市规划管控目标的落实,虽然城市建设用地分类体系经历多次修订调整,但是作为“唯一”的分类标准,以土地利用性质为基础的分类机制始终不变。

2012年的新《标准》将城市建设用地分为8个大类、35个中类、42个小类,从管理土地的角度看,其结构完整、层级清晰、内容全面,能够满足开展土地利用规划的需要。但在城市空间不断被重构的存量规划时代,如果从城市治理的新视角来看,面对空间权利冲突、社会阶层博弈等诸多越来越突出的空间治理诉求,现行的城市建设用地分类体系不可避免地面临以下3个方面的规划操作问题。

(1)封闭性问题。传统城市规划的编制基础是将城市空间结构转化为用地类型结构,由此土地利用规划往往与城市空间规划合二为一,两者未被区分对待。随着城市空间开发主体、开发模式的不断创新,城市空间综合化、复杂化趋势日益凸显。在这种情况下,一座城市的空间结构已经很难与用地结构完全对应,这种变化要求城市规划进一步提高整合空间资源、优化空间结构的能力,以此满足城市空间治理的时代发展诉求。

城市空间的完整性与合理性是划分城市空间的关键因素。城市空间单元、空间系统所呈现的结构特征与土地性质组成的用地结构不同,二者有着显著差异性,不应将其相混淆。由此得出,用地性质主导的分类体系并不适用于指导由空间要素及其构成单元组成的城市空间规划。将视角从土地转向空间能够发现,随着城市空间治理诉求日益凸显,闭合式的用地分类体系虽然能够满足土地利用规划的需要,但是由于将空间内涵界定排除在外,现行城市建设用地分类体系难以满足治理城市空间的规划需要。

(2)静态性问题。虽然土地利用性质可以通过程序操作进行变更调整,但是总体而言,城市用地性质是相对稳定的存在状态。当前,我国的城市发展已步入存量规划时期,存量规划的一大显著特点,就是需要通过城市更新促进城市空间功能不断优化调整。在城市更新过程中,相对于用地性质的稳定性特点,城市空间形态、结构、功能的变化更突出、更剧烈。这就意味着,相对于用地性质管控,对城市空间的动态化管理才是城市更新的重要议题。在空间维度的分类体系缺失的情况下,相关规划将难以满足动态化空间治理的技术支持要求。

(3)单一性问题。现行城市建设用地分类体系的构成内容具有单一树状结构的典型特点。当前,我国在国土空间规划之下实施的各项专项规划,如城市绿地系统规划、道路交通规划等,主要是针对城市绿地、城市道路等某一种用地类型开展的规划。面对多元化的空间发展挑战,单一结构的用地分类体系难以对各类城市空间资源,尤其是混合型的空间资源进行相对灵活的规划调控。如果以促进城市空间融合发展为目标,需要跨越多个用地类型,以空间资源整合为导向编制专项规划并制定具体实施方案。

综上所述,城市建设用地分类体系应该是一个可扩充的、动态发展的系统,补充新的适应性技术方案不是对原有体系的否定,而是促进原有体系进一步完善发展。城市空间规划是各类空间资源协调发展的平台,应配备与之相适应的空间分类机制。与此同时,城市空间规划也是研究如何使用空间的规划,城市空间的使用固然与土地性质有一定的关联性,但不应将二者等同对待。在现有城市建设用地分类体系的基础上,积极探索补充路径,在空间治理层面拓展新的分类体系,这是亟需展开的一项基础性研究课题。


2 城市公共空间的属性特质


城市公共空间作为城市空间体系的主要构成要素,其理论与实践探索是城市规划重点关注的内容。需要指出的是,公共空间作为一个现代专业名词出现的时间并不长。社会学意义上的公共空间概念最早出现在20世纪50年代美国政治学家阿伦特的著作《人的境况》中。阿伦特认为,公共政治生活的行动领域,即公共空间是体现人的真正自由的空间领域,这一领域是公开的、透明的、自觉的人生价值场所,不应被任何必然性条件所束缚。哲学家哈贝马斯进一步将公共空间纳入公共领域的理论谱系,进而提出了公共领域和私有领域的结构转型命题,并表达了自己的鲜明观点:公共空间是“市民社会的重新发现”,是推动社会理论发展的重要催化剂。对此,城市规划学家卡莫纳在概括公共空间的含义时也指出,公共空间具有民主政治上的意义,即公共空间应能容纳市民进行社会政治参与的各种公共活动。

在社会学思想影响下,公共空间概念自20世纪60年代正式进入城市规划学科的研究视野并迅速受到众多学者的广泛关注。苏贾、雅各布斯、扬·盖尔、马丹尼波尔等学者开始从城市正义、城市复兴等不同视角对公共空间展开积极探索,大量理论成果与规划实践在学术界产生了广泛的国际影响力,深刻影响了城市公共空间规划自20世纪下半叶至今的发展进程。

通过以上梳理可见,为公共空间孕育内涵基础的,是20世纪中期的社会学思想,公共领域理论对社会空间的批判,是城市规划学科认知公共空间本质的源泉。正如阿伦特指出的,无论是探讨公共领域的历史轨迹还是思想含义,都需要在公共空间与私人空间的比较中进行。通过厘清公共空间概念产生的思想基础能够发现,公共空间是与私有空间相对应的一种空间概念。正是因为承载了公共领域的空间内涵,公共空间才被赋予了比其他城市空间更突出的社会属性。

在世界范围内,受不同的国情与制度影响,“公共”“私有”概念及其领域具有极大差异性,城市公共空间因此而难以形成相对统一的概念定义。尽管如此,公共空间的本质是社会共有与全民共享,具有承载社会生活、共同价值的沟通交流,以及市民因彼此共存、互相交融而激发的广泛的政治经济与社会文化意义,这一基本的空间属性已被各个学科所广泛认同。


3 城市公共空间分类新思路


3.1 分类基础:科学理解城市公共空间的价值内涵与规划定位

公共空间是城市生长、更新与发展的关键基础,开展公共空间规划是创造人性化、有活力、有吸引力的城市建成环境的重要策略,这一理念已被规划学界看作是实现城市复兴的一个重要途径。近年来,国内外众多学者对城市公共空间在政治经济、社会文化、生态环境等各个领域的价值功效开展了大量实证研究,公共空间已被论证对城市土地市场与房地产价格、商业与文化活力、市民生理与心理健康等各个方面具有显著的促进作用,其综合性、多元化的空间价值已得到社会各界的高度认可(图2)。

图2 公共空间价值构成与规划要素示意图

20世纪中期以来,以用地性质为基础划分城市功能区是现代城市规划的重要内容,这一思维模式造成了道路、绿地、广场等公共空间的结构分离,难以塑造城市发展所需的有机的、交互性的公共空间系统。随着现代城市规划的弊端日益凸显,如何弥补、修复公共空间系统的结构与功能交互关系开始受到重视。20世纪80年代以来,伦敦、墨尔本、哥本哈根、多伦多等众多西方城市针对公共空间开展了大量的规划研究和实践探索,究其根本,都是希望依托规划手段加强公共空间资源配置层面的调控力度,提高城市对各类公共空间的协同管控水平,以此促进城市经济、文化、社会的共同发展。

综上所述,本文从以下两个维度理解公共空间价值,能够为构建城市公共空间分类体系提供充分依据:

一是基于综合性的价值角度理解。公共空间不仅是传统城市设计层面的关注对象,在新的国土空间规划体系中,城市公共空间规划还应具有更系统、更战略性的规划地位。从角色定位来看,由于构成要素分布广泛,无论是规划体系的广度还是规划内容的覆盖面,城市公共空间规划都需要涵盖多种城市用地类型,涉及多层级、多维度的规划内容。

二是从广泛的受益主体角度理解。与土地利用规划概念有所不同的是,城市公共空间规划强调的是空间治理问题。与其他城市空间的本质区别在于,公共空间是一种基础性的公共福利资源,尤其是在已经建成的城市中,由于管理权多归政府和集体所有,各类公共空间是城市规划能够进行规划操作的有限资源,是城市规划平衡不同社会阶层之间的空间利益冲突、促进城市公平的重要载体,对于推进城市社会和谐发展至关重要。

基于以上两点,城市公共空间规划既是城市空间治理的核心平台,也是促进城市社会健康发展的战略性规划。结合前文对城市建设用地分类体系问题的解读,如果依托现有体系开展规划,显然难以推进各类公共空间资源的整合利用与协调发展,城市公共空间的综合价值、社会效益、纽带作用都将大打折扣。以此思考,城市公共空间分类体系的构建逻辑就能明朗起来:分类的基础是科学理解城市公共空间的价值内涵与规划定位;分类的依据是城市空间的公共性界定;分类的宗旨是适应城市空间治理转型的规划诉求,为城市公共空间规划的开展与实施提供技术依据。


3.2 分类依据:城市空间的公共性界定

分类方法能够反映一个行业、一个学科对分类对象的理解程度与认识深度。由于我国尚未建立城市公共空间分类体系,国家标准与行业规范的缺失不仅增加了规划工作的难度,还造成职能部门在空间管理权限上的不明确性。

在当前的理论研究层面,结合用地性质,从实体物质空间的特征出发进行空间分类,是界定公共空间类型的主要依据。需要明确的是,公共空间之所以被称为公共空间,并非源自建成环境的外在特点。20世纪以来,资本主义国家对城市空间的公共干预政策表现出为资本扩张服务的态度,导致公共领域的城市空间逐步转化为财团、私人的私有领地,由此引发西方学者对公共空间私有化的批判浪潮。在这种背景下,哲学家、批判理论家本哈比所归纳的公共领域的三大理论思想模型均与空间的公共性内涵紧密相关。与此同时,哈贝马斯的公共领域理论认为,公共领域是社会生活的关键组成部分,其性质应该是中立的、对所有公众开放的、能产生对话的领域,这一思想为城市公共空间提供了本质层面的理论含义。

“公共”这一关键词显示了公共空间不同于其他城市空间的特有属性。只有引入社会学范畴的“公共”含义,才能揭示物质空间的内在差异,这一认知视角与基于用地类型划分公共空间有着本质的不同。据此理解,公共性、公共程度的评判是界定公共空间的基本准则,相应的,怎样维护公共性,如何提高公共开放程度,如何保障公共空间的社会意义是规划的核心议题。

作为一个与私有空间相对应的空间概念,建成环境视角的空间分类难以准确表达城市公共空间的属性内涵。与私有空间相比,公共空间更多强调的是空间权利3个方面的公共性内涵:一是空间所有权;二是空间访问权;三是空间行动权。由此可以引出公共空间3个维度的公共性界定标准:一是使用对象的界定,即空间归谁所有,由谁管理,以及最重要的—被谁使用;二是访问条件的界定,即空间是否被允许进入使用,以及在什么条件下、哪些人群被允许进入和使用;三是使用行为的界定,即空间是否设置了相应的行为准则,以及设置了哪些自由行动的约束条件。基于以上理解,将空间权利与行为权利相结合,城市公共空间分类框架可由三大类、七小类内容组成(图3):

图3 城市公共空间分类机制示意图

(1)结合空间资源归属权与空间使用对象的判断,城市公共空间可分为社会性公共空间、集体性公共空间、群体性公共空间3种主要类型。其中,社会性公共空间是向全社会所有人开放使用的城市空间,如城市广场;集体性公共空间是空间资源归某一集体所有,且以满足该集体的使用需求为主的公共场所,如居住区绿地;群体性公共空间是具有特定的空间管理机制与空间功能导向,主要供给某类特定人群,如老年人、儿童、学生使用的城市空间。

(2)结合空间场所访问权与空间访问条件的判断,城市公共空间主要包含全开放型公共空间和半开放型公共空间两种类型。其中,全开放型公共空间是在访问时间、使用内容等方面不设置限制性要求的城市空间;半开放型公共空间受一定的访问条件的限制。例如,城市广场在时间、内容等方面均未设置限制性条件,是典型的全开放型公共空间;一部分城市公园在访问时间上有限制性,或者一部分公共建筑被允许有条件进入,如美术馆、艺术馆等,属于半开放型公共空间。

(3)结合空间自由行动权和空间使用行为判断,城市公共空间可分为非约束性公共空间和约束性公共空间两种类型。其中,非约束性公共空间在人的具体使用行为上不受相关规范、要求的限制;约束性公共空间在使用上则需要遵守共同的行为规范或受约定俗成的行为条件约束。例如,城市道路的使用行为受交通规则的限制,是典型的约束性公共空间。对空间行动自由的规定,是一个长期被忽视的城市空间治理问题,需要特别指出的是,这里的自由行动权与行为约束性是一组相对概念,对于自由行动的具体准则,由于篇幅所限在此不展开探讨。

结合以上思考,本文分别从3个维度出发,将公共空间纳入与之相对应的分类框架,能够准确表达公共空间所蕴含的3个方面的公共内涵,并形成公共等级的差异。其中,社会性、全开放型、非约束性公共空间的公共等级最高。与之相反,群体性、半开放型、约束性的公共空间是公共等级最低的公共空间。例如,如果城市中的某一块公共绿地属于社会性、非约束性、全开放型的公共空间,那么这块绿地就是公共等级最高的城市公共空间。而某一处城市公园是社会性、非约束性公共空间,但由于访问时间的限制被纳入半开放型公共空间,那么这个城市公园的公共等级就低于绿地。同理可知,各类校园作为特定的功能性空间,属于群体性、约束性、半开放型公共空间,其公共等级又明显低于城市公园。

编制规划的一个基本前提是对规划对象要有准确的概念界定。与现有用地分类体系为城市赋予的用地属性不同,将各类城市公共空间纳入相应的权属分类体系,能够产生以下3个方面的规划价值:一是能准确反映城市空间的公共性特质及其分布状态;二是便于对城市空间的公共水平做出判断,由此能够进一步从公共性内涵出发研究城市空间的结构等级、公平程度与发展水平;三是有助于分析城市空间公共水平的具体影响因素,从而为分类治理城市公共空间、协调公共利益冲突、规范公共行为准则提供科学依据。

编制城市公共空间规划,如果不从公共视角切入,便难以体现公共空间的本质内涵,无法反映城市空间公共水平的等级差异,这显然会成为城市公共空间规划的一个巨大漏洞。城市空间治理本质上是对一系列空间权利及空间行为的管理、调控和引导,只有立足于公共性界定标准制定城市公共空间分类体系,才能准确反映城市空间的公共特质,助推城市规划在空间治理层面发挥积极作用。


3.3 分类导向:为城市公共空间规划提供技术支持

空间规划不是替代所有其他规划,协调、衔接应该是空间规划体系最为关键的问题。在城市建成环境中,哪类空间具有协调空间系统的典型价值,能够发挥空间规划的衔接作用?这是关系城市空间规划能否落地的核心问题。从各类空间资源的比较来看,作为连接各类城市空间系统的核心要素,公共空间是发挥规划协调、衔接作用的主要载体。

在我国,城市总体规划之下的各类专项规划仍以单一类型的城市用地规划为主。以与公共空间交互关系最密切的城市绿地系统规划为例,其规划对象为城市用地分类体系中规定的各级、各类城市绿地。2012年实施的新《标准》将绿地与广场用地合并,设置了新的城市用地类型—绿地与广场用地,明确了城市绿地的构成要素包含公园绿地、防护绿地、广场用地3种用地类型。然而,新《标准》将广场用地纳入城市绿地系统的出发点,仅仅是因为“满足市民日常活动需求的广场与公园绿地的功能相近”。据此理解,城市公共空间的内涵特质、构成要素仍然无法被清晰地反映出来。

需要指出的是,虽然城市绿地具有公共空间属性,但是城市绿地系统规划的实施载体是城市绿地而非公共空间。作为一种综合性的功能结构体系,城市公共空间同时涵盖了包含各类绿地在内的多种城市用地类型,是比城市绿地系统更庞大、更多元的一种空间系统,二者在构成要素、规划性质、规划导向等各个方面都具有显著差异。由此可见,尽管交互关系极为密切,但不能将城市绿地系统规划等同于城市公共空间规划(图4)。

图4 城市绿地系统与城市公共空间规划对比示意图

随着城市空间一体化进程的不断深入,城市绿地与公共建筑、城市道路等其他公共空间的功能结构关系越来越复杂,传统的用地分类机制、行业设计规范在满足城市空间混合发展需求等方面已经表现出极大的限制性障碍。例如,住房和城乡建设部于2016年颁布的新版国家标准《公园设计规范》(GB 51192—2016)中规定,在规模5 hm2以上的综合性城市公园中,游憩建筑和服务建筑用地面积最高不超过公园总面积的5.5%,公园内总建筑面积(包括覆土建筑)不应超过建筑占地面积的1.5倍。反观近年来国际上经典的城市公园设计案例,美国芝加哥千禧公园获得巨大成功的一个重要因素,是其中植入了音乐厅、美术馆等一系列文化艺术类公共建筑。正是因为在不同类型、不同性质的公共空间之间建立了更紧密的功能交互关系,千禧公园才充满了活力,成为广受芝加哥市民与游客欢迎的公共场所。以此思考,我国现行的分类机制、行业规范在很大程度上限制了城市公共空间融合发展的可能性。

在规划制度层面,截止到目前,我国尚未出台针对城市公共空间规划的专项法律法规及行政条例。与城市绿地系统规划拥有的法定地位相比,公共空间的属性内涵、构成要素的界定尚不明确,城市公共空间规划仍处于缺位状态。在地方制度层面,2013年出台的《陕西省城市公共空间管理条例》是我国第一个针对城市公共空间管理的地方性条例,但其中对空间类型的界定并非从空间权属角度出发,难以准确反映城市公共空间的内涵特征。在规划编制层面,近年来上海、重庆、深圳、天津、南京等各大城市已陆续展开城市公共空间规划编制工作,但从规划思路来看,这些专项规划大多延续了以用地性质确定构成要素、制定规划内容的传统思维。本文从城市空间治理的新视阈出发,认为城市公共空间规划需要解除用地性质分类的结构性束缚,立足于公共空间的基本属性探索新分类机制,将包含不同用地性质的各类公共空间纳入统一的规划体系中,以此彰显公共空间构筑城市肌理、连接城市功能、提升城市活力的多元价值,发挥城市公共空间规划的综合治理效能。


4 结语


综上所述,城市公共空间不仅体现了物质形态的建成环境特征,还是具有政治意义、社会内涵的城市空间。回到引言中思考的问题,虽然城市公共空间近年来受到国内学者的广泛关注,研究成果不胜枚举,但是大量研究集中在规划设计实践方向,理论研究缺项较多,尤其是对分类机制的探讨十分匮乏。城市公共空间规划不能与城市绿地系统规划简单地对应起来。发展城市公共空间不仅是规划有形的物质空间,还应超越物质形态,深刻理解公共空间的本质内涵,才能进一步探索与之适应的空间分类机制,为开展城市公共空间规划提供更科学的技术支持。



【注 释】

①2012年,住房和城乡建设部出台的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)指出,新的G类城市绿地包含公园绿地、防护绿地、广场用地三小类用地类型,其中广场用地是城市绿地里新增加的一个用地类型,其主要包括以游憩、纪念、集会和避险等功能为主的城市公共活动场地。

②政治领域公共空间理论的三大思想模型包含阿伦特的公共领域哲学观、哈贝马斯的公共领域理论及自由主义的权力合法观。

③《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)自2012年1月1日起实施,原《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ 137—90)同时废止。其总则中指明,该标准适用于城市和县人民政府所在地镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理工作。

④《公园设计规范》(CJJ 48—92)自1993年1月1日起施行,2016年由新版《公园设计规范》(GB 51192—2016)替代。

⑤2002年颁布的《城市绿地系统规划编制纲要(试行)》中明确指出:城市绿地系统规划的地位是城市总体规划的专业规划,是对城市总体规划的深化和细化,规划成果纳入城市总体规划加以落实。这一定位确立了城市绿地系统规划在我国城市规划编制体系中的法定地位。

⑥2013年9月26日,经陕西省十二届人大常委会第五次会议审议通过的《陕西省城市公共空间管理条例》是城市公共空间地方管理条例的全国首创。



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