高原湖泊流域地处大江大河上游，在我国生态安全格局中占有重要地位。流域内过度开发是当前高原湖泊出现生态环境问题的主要原因，高原湖泊流域的生态保护应以其所在城市的国土空间总体规划为抓手，在全域范围内整体统筹协调建设发展与生态保护的矛盾。文章聚焦高原湖泊流域生态保护与治理面临的三大问题，以流域生态保护为导向，提出高原湖泊城市国土空间总体规划编制思路，以及目标维度、空间维度、要素维度三大方面的规划策略，并以昆明市国土空间总体规划为例开展实践探索。

[关键词] 流域生态保护；高原湖泊；国土空间总体规划；昆明

[文章编号] 1006-0022(2022)11-0035-06

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 闫建龙，朱江，曹迪，等．流域生态保护导向下的高原湖泊城市国土空间总体规划探索[J]．规划师，2022(11)：35-40，49．

0 引言

流域是以水为核心、串联各类自然要素和人文要素的复合空间系统。根据流域与城市的空间关系，可以将流域分为跨区域流域和城市内部流域。高原湖泊流域一般隶属于同一地级行政区，属广义城市内部流域。改革开放以来，流域内人口快速集聚于临湖区域，过度开发导致高原湖泊出现严峻的生态环境问题。因此，仅聚焦流域内的空间治理难以从根本上解决当前建设发展与生态保护的矛盾，应站在城市统筹的视角，以流域生态保护为导向，以国土空间总体规划为抓手，跳出流域，从全域统筹保护与发展出发，系统推进高原湖泊的生态保护与治理。

当前，湖泊流域生态保护的相关研究集中在水环境保护、生态安全格局构建、生态系统修复、生态空间管控与协同等方面；对于高原湖泊流域，近年来部分学者以程海、洱海等流域为例，探讨了以国土空间规划为抓手的流域生态保护与治理策略。湖泊流域的相关研究主要聚焦于生态保护目标、空间或要素的某一维度，较少从空间规划的视角，统筹解决流域生态保护与发展矛盾的问题。在国土空间规划背景下，流域生态保护应坚持问题导向和统筹思维。基于此，本文聚焦高原湖泊流域特征和生态保护问题，从目标、空间、要素三大维度提出高原湖泊城市国土空间总体规划编制策略，并选取现状流域生态保护和发展矛盾较为突出的昆明市作为案例展开论述。

1 高原湖泊流域特征与生态保护问题

1.1 水资源短缺，水环境承载力差，生态系统脆弱 

目前，我国高原湖泊存在水位下降、水体富营养化程度加深、水草优势类群外迁等水生态问题，反映出高原湖泊流域水资源短缺、水环境承载力差、生态系统脆弱等特征。一方面，高山盆地的自然地理格局致使高原湖泊汇水面积普遍偏小、入湖径流量有限，且湖面蒸发量远高于流域降雨量，造成高原湖泊流域长期水资源短缺的现象。另一方面，高原湖泊入湖支流水系多(如滇池主要入湖河流有35条，洱海有27条)，出流水系少(如洱海有2条，滇池仅1条)，流动性差、换水周期长(如位于平原地区的洞庭湖、鄱阳湖的换水周期分别为18.2天和20.9天，高原湖泊滇池、洱海的换水周期分别为2.7年和3年)，水体自净能力弱，营养盐易积聚，造成高原湖泊临湖土壤受侵蚀、抗污染能力差等。这些特征使得高原湖泊流域形成较为封闭的生态系统，流域内山、水、林、田、湖、草、沙、城、乡、矿等各类要素间存在较强的关联性，单要素变化易引起生态系统的整体变化，一旦受到污染即难以治理与恢复，生态系统保护依赖于全域全要素的整体统筹和系统治理。

1.2 环湖发展的惯性思维导致流域生态安全格局遭到破坏

高原地区的地质构造运动造就了独特的高原湖泊流域空间结构。沿地壳运动产生的断裂下陷或者局部地壳下凹而成的湖盆贮水形成湖泊，地壳运动产生的地面隆起成为环湖山地，沿山涧汇聚的河流则成为湖泊的补水来源。与一般河流流域“鱼骨状”的生态结构不同的是，高原湖泊流域在空间上呈现以湖泊为中心、以入湖河流为生态廊道、以环湖山体为流域界线的“环状”生态结构，整体形成“山川湖坝城”的自然地理格局(图1)。临湖坝区一般为高原地区的主要发展空间，同时由于水源、交通、环境等宜居条件，古代城镇聚落通常环湖聚居，但考虑湖泊水面季节性变化与洪涝风险以及临湖软土地质等因素，一般在城镇与湖泊岸线间会留有一定的生态缓冲带，各类聚落、农田、林地与河流等组合形成“临湖但不贴湖、环湖但不围湖”的城镇空间格局。

由于生产力和科学技术水平的约束，过去临湖地区的城镇规模较小，开发建设活动对流域生态环境的负面影响不明显。我国改革开放后城镇化快速发展，人口大量向临湖坝区集聚，城市以“摊大饼”的模式迅速扩张，建设用地不断增加，加之大规模围湖造田，导致流域生态安全格局遭到严重破坏，滨湖湿地、临河生态廊道、上游山体等生态空间不断遭到侵蚀，引发了一系列生态环境安全问题。

1.3 以往单要素、单维度、仅聚焦于流域的治理方式不可持续

早期高原湖泊流域的生态修复模式主要为“就水治水”“就污治污”的单要素治理模式，未从生态系统整体进行考虑，难以获得显著成效。近年来，随着生态文明思想的贯彻与实践，统筹高原湖泊流域内山水林田湖草沙的系统修复成为主要治理模式，生态保护取得了一定成效，但发展要素仍高度集中在环湖坝区，集聚的人口与产业对流域内水资源和土地资源的需求量超过了生态环境的承载力，“环湖开发”“贴线开发”“超载开发”等现象长期存在，流域治理瓶颈难以突破。在新发展要求下，高原湖泊流域的生态保护工作应从聚焦流域内单要素、单维度的治理，走向综合考虑行政区全域和流域内外界线的全要素保护与发展的统筹治理，从生态系统治理走向生态—社会—经济复合系统治理。

2 高原湖泊城市国土空间总体规划编制思路与策略

2.1 规划编制思路

高原湖泊流域环境超载是当前制约高原湖泊城市发展的关键因素，国土空间规划作为生态文明时代下重构城镇化可持续发展空间格局的公共政策，应把流域生态保护作为城市可持续发展的基础。新时期流域生态保护要从目标、空间、要素三大维度着手，其中目标维度应统筹水资源、水环境、水生态“三位一体”保护目标，空间维度需尊重流域自然地理本底、锚固流域生态安全格局，要素维度聚焦统筹全流域全要素的系统治理与精准配置。

高原湖泊城市国土空间总体规划应在落实流域生态保护要求的基础上，聚焦高原湖泊流域特征和生态突出问题，遵循“保护要求—生态特征—主要问题—实施策略”的编制思路，坚持保护与发展相统一，以保护定发展，根据现有的国土空间规划编制要求，制定满足生态保护和城乡发展的重点目标，构建满足安全底线与高质量发展的流域内外国土空间开发保护总体格局，实现生态和谐的山水林田湖草沙自然要素和城乡发展要素的精准配置(图2)。

2.2 规划策略

2.2.1 目标维度：统筹生态保护目标和城乡发展目标

(1)统筹“三水一体”保护目标，制定水资源利用、水环境治理和水生态保护方面的重点约束性指标。

生态环境部印发的《重点流域水生态环境保护规划(2021—2025年)》提出，以改善水环境质量为首要目标，统筹推进水资源利用、水环境综合治理和水生态保护修复，逐步恢复、提高流域水生态功能和水环境质量，建设人与自然和谐共生的人居环境。针对水资源短缺问题，应以建设节水型城市为目标，把水资源利用率、万元GDP用水量等水资源利用效率核心指标作为重点管控指标；针对普遍存在的水环境质量较差的问题，要把全面提升水环境质量作为核心目标，将湖泊和主要入湖河道水质指标作为重点约束性监管指标；针对水生态系统敏感问题，将滨湖自然生态岸线率、滨湖湿地面积、森林覆盖率等影响整体生态系统的指标纳入约束性指标体系，同时建议增加生物多样性指数、特有物种保有量等高原地区特色生态指标。

(2)依据水资源和水环境承载力制定绿色发展目标，框定城乡规模，推进高质量发展。

聚焦生态保护短板，以流域水资源和水环境承载能力评价为依据，坚持以水定城、以水定人、以水定地、以水定产，框定城乡人口规模、建设用地规模、产业发展规模等，并制定生态保护约束下的发展指标体系。建设节水型城市的目标要求建立包括城乡人均水资源利用量、再生水利用率、农田灌溉有效利用系数、万元工业增加值用水量等的指标管控体系，倒逼城乡用水设施和农田灌溉设施建设以及高耗水产业转型，推进高质量发展；提升水环境质量的目标要求将城乡污水处理率、亩均农业化肥施用量、工业污水处理率等纳入指标体系，推进城乡发展绿色转型；保护水生态系统的目标要求通过城市绿地率、河流自然岸线保有率、生态系统修复面积等指标管控推进城乡地区高品质建设。

2.2.2 空间维度：统筹流域内外国土空间开发保护总体格局

(1)跳出流域，破解环湖发展困局，划定流域内外统筹协调区。

一般以高原湖泊最大汇水区域涉及的行政管辖区作为流域内空间范围，依据国土空间开发适宜性评价，同时考虑交通网络联系、设施配套支撑、行政管理范围等要素，将与流域相邻的城镇建设适宜区作为流域外城镇重点拓展空间，划定流域内外统筹协调区，引导流域内城镇建设和发展要素向流域外疏解，实现流域内外保护与发展平衡。

(2)尊重高原湖泊流域“山川湖坝城”自然地理本底，锚固流域生态安全格局和底线。

尊重自然规律、保护自然本底，运用景观生态学理论与方法，评价与识别重要的生态源和生态廊道，锚固高原湖泊流域“环状+放射状”的生态安全格局。严格保护湖泊本体和重要山体生态功能，划定生态保护红线，并在湖泊和山体外围预留一定的生态缓冲区，作为生态管控范围，严格控制城镇开发建设。保护连通山湖的重要河流生态廊道，根据生态廊道的重要性，分级划定生态控制线，并制定具体管控措施。

(3)坚持“临湖不贴湖、环湖不围湖”的发展思路，塑造组团发展、亲近自然的城镇空间格局。

在锚固生态安全格局的基础上，尊重自然规律，延续古人“临湖不贴湖、环湖不围湖”的生态安全思维和营城智慧，引导流域内外城镇空间组团布局、集约发展。发挥城市内部河流生态廊道的多重作用，将生态廊道纳入城市绿地开敞空间系统。河流生态廊道不仅仅是生物迁徙廊道，也是降低城市热岛效应的城市风廊，更是让生态融入城市、让市民亲近自然的生态游憩空间。

2.2.3 要素维度：统筹山水林田湖草沙自然要素和城乡发展要素系统治理

(1)引导流域内外发展要素精准配置，推进城乡高质量发展。

依据流域内资源环境承载能力评价，以缓解流域内生态环境压力为目标，引导新增人口、建设用地、产业、重大基础设施和公共服务设施等重点要素向流域外集聚，实现流域内外协调发展。同时，针对流域内城乡发展要素，制定产业准入负面清单，引导流域内高耗水、高耗能、高污染性产业逐步退出或进行升级改造，实现绿色转型发展。

(2)统筹山水林田湖草沙等生态要素，以及农业要素、城镇要素的系统修复与综合整治。

针对高原湖泊流域生态系统较为封闭的特征，应统筹生态—社会—人文全要素系统治理。流域生态保护修复应以水为核心，统筹上下游、左右岸、干支流，对山水林田湖草沙等生态要素进行一体化修复，增强区域生态屏障功能、协调江湖关系、保护生物多样性。高原湖泊流域要重点推进湖泊水体、环湖湿地、河岸林地、河流水体、山林和矿山山体等要素修复。在修复生态空间要素的同时，对于农业空间要加强国土综合整治，通过耕地整治提高农业用水效率、减少农业面源污染、治理乡村污水排放。在城镇空间中要推进城市绿地系统完善、城镇雨污水治理、高耗水高污染产业治理等。通过统筹保护与发展的关系，实现全域系统生态修复。

3 昆明市国土空间总体规划实践

3.1 滇池流域与昆明市概况

滇池地处云贵高原中部，是云南九大高原湖泊中面积最大的湖泊，拥有“高原明珠”的美誉，是长江上游生态安全格局的重要组成部分，其流域面积为2920 km²，均位于昆明市地级行政区划管辖范围内。滇池沿岸的昆明市自古以来就是西南地区重要的政治、经济和文化中心。昆明市主城位于滇池北岸，20世纪60年代开始的大规模围湖造田和环湖开发，导致滇池生态环境遭到严重破坏，水质持续恶化，自“九五”计划将滇池列为国家重点水污染治理的“三水三湖”之一以来，经过近30年的治理，滇池的生态治理取得了一定成效，2016年首次摘掉水质“劣五类”的“帽子”，2018年全湖水质保持在IV类，但距离滇池实现水质Ⅲ类的目标仍有很大差距，城市发展诉求与流域生态保护要求的矛盾仍然尖锐。

昆明市作为云南省会，现状常住人口为846万，其城市定位为面向南亚、东南亚的区域性国际中心城市，2035年人口规模要突破千万级，城镇化发展诉求强烈，但流域生态环境问题制约了其城市的发展。仅聚焦流域空间的规划不能解决当前发展与保护的矛盾，跳出流域、统筹治理成为城镇发展和流域保护的必然选择。昆明市上一版城市总体规划(2016年)划定中心城区时便已突破滇池流域范围，但过去“各自为政”的规划体系难以完全实现保护与发展的空间统一，在国土空间规划统筹全域全要素用途管制的背景下，要以城市为主体，在统一的空间范围内统筹协调保护与发展的关系，系统性推进滇池流域生态保护与治理工作。

3.2 昆明市国土空间总体规划思路与策略

生态文明背景下的昆明市国土空间总体规划编制，要以滇池流域生态保护为导向，坚持以保护定发展的总体思路，聚焦滇池流域特征与生态环境问题，从目标、空间、要素三个维度制定国土空间总体规划策略，实现保护与发展的有机统一。

3.2.1 目标维度：以保护目标约束发展目标，构建生态保护与高质量发展协同的目标指标体系

(1)构建以水资源、水环境、水生态“三位一体”为核心的保护与发展目标指标体系。

昆明市国土空间总体规划构建的目标指标体系包括水资源、水环境、水生态三大方面的保护指标15项；城镇、乡村、产业高质量发展指标30项，其中与水保护相关的发展指标共17项(图3)。

(2)坚持以水定城、以水定人、以水定地、以水定产。

水资源分布不均和水环境质量差制约了昆明市的发展。滇池流域人均水资源量仅200 m³，属于严重缺水区域，滇池流域水环境承载力已处于超载状态，尤其是总磷超标严重，距离2035年实现滇池水质Ⅲ类的目标仍有较大差距。以水资源、水环境承载力为底线，通过多情景模拟，框定城镇、产业、乡村发展规模，在水资源利用效率和水环境治理总体目标的约束下，分别制定生活、农业、工业发展用水效率和水环境污染治理等分目标考核要求，以促进高质量发展。特别要约束导致总磷超标的农业亩均化肥施用量，倒逼农业向绿色发展转型。

3.2.2 空间维度：优化规划空间层次，划定滇池流域内外统筹协调区，统筹流域内外保护与发展格局

(1)构建“市域—滇池流域内外统筹协调区—中心城区”的规划空间层次。

昆明市滇池流域与中心城区在空间上交叉重叠，当前市域—中心城区的城市国土空间总体规划和滇池流域国土空间专项规划，在空间层次上均很难统筹解决滇池流域内水资源环境超载问题，以及生态保护与城市发展的矛盾。昆明市国土空间总体规划在市域和中心城区空间层次的基础上，划定滇池流域内外统筹协调区，构建“市域—滇池流域内外统筹协调区—中心城区”三级空间规划层次(图4)，从统筹保护与发展空间的角度解决流域生态保护问题。

划定滇池流域内外统筹协调区。首先，以水利部门确定的滇池流域汇水区域为基础，结合周边自然地理格局和县级行政管辖范围，明确滇池流域内空间范围；其次，以“双评价”为依据，统筹考虑资源环境承载能力、交通与政策等发展要素支撑、空间治理事权等，将具有资源环境承载力强、交通枢纽支撑、享有国家级新区政策等综合优势且紧邻流域的滇中新区涉及的嵩明县、空港区、安宁市行政管辖区域，作为流域外城镇主要拓展区纳入流域内外统筹协调区范围(图5)。

(2)保护滇池流域内外“山—河—湖”生态本体，锚固生态安全格局。

滇池流域内环湖发展的惯性导致流域生态安全格局被破坏。2020年流域内的建设用地规模比1990年增长了近3倍，昆明市主城区不断以“摊大饼”的形式向外无序扩张，滨湖湿地和河流生态廊道空间不断被侵占，流域水空间与城镇发展空间之间的缓冲区域不断被侵蚀，进而导致流域生态环境恶化。基于此，规划重点保护滇池本体、环滇山体和入滇河流，形成山湖连通、廊道串联的流域生态安全格局(图6)。具体来说，将滇池和山体重要保护区划入生态保护红线，湖边、山边、河边预留生态缓冲区；围绕35条主要入滇河道构建生态廊道，划定水系保护蓝线和生态廊道绿线，其中城镇组团间的生态廊道为一级廊道，宽度不小于500 m，组团内生态廊道为二级廊道，宽度不小于100 m。

(3)优化流域内组团式发展格局，拓展流域外城镇发展空间。

构建“两核两翼”的流域内外协调发展格局(图7)，引导流域内城镇空间生态间隔、组团布局。流域内以昆明市主城和呈贡区为“两核”，注重优化主城空间格局，控制发展规模，逐步腾退生态廊道内的建设用地；提升呈贡区的城市中心能级，引导商业、商务、文化等城市核心功能集聚。流域外以嵩明县、空港区为“东翼”，以安宁市为“西翼”，将“两翼”作为产业发展的主要空间和未来城镇化的核心承载区，实现滇池流域内外发展重点分明、空间有序的总体格局。

3.2.3 要素维度：引导城乡发展要素精准配置，推进全域全要素国土综合整治

(1)引导人口、用地、产业、农业等发展要素精准配置。

昆明市国土空间总体规划在市域层面划定北部高山河谷生态涵养区、东南岩溶丘陵特色农业区、中部滇池流域内外统筹协调区三大主导功能区，引导城镇建设、产业发展重点向滇池流域内外统筹协调区集聚(图8)。在滇池流域内外统筹协调区，规划通过将50％以上新增建设用地规模向流域外空间投放(表1)，引导流域内部分人口和高耗水高耗能产业向外转移，有序疏解主城区特别是二环以内的人口，推进流域内空间效率提升，通过协调流域内外发展关系，实现滇池流域生态保护与可持续治理。

图8 昆明市国土空间主导功能分区示意图  

(2)推进山水林田湖草沙生态要素系统修复，以及城镇、农业发展要素综合整治。

滇池流域内外统筹协调区要从流域生态治理出发，统筹全域生态要素和发展要素，进行一体化治理。在生态要素修复方面，统筹35条入滇小流域上下游、左右岸的系统治理，构建水源涵养区山林修复、“五采区”修复、河湖水系治理、滨河林地修复、滨湖湿地修复等项目库；在农业要素整治方面，推进耕地面源污染治理、高标准农田建设、绿色农业发展等综合整治项目；在城镇发展要素整治方面，重点推进城镇内部临河建设用地整治、城市生活和工业污水治理等项目。通过全维度全要素生态修复和国土综合整治，实现滇池流域生态保护目标，建设湖清、天蓝、城美的魅力昆明。

4 结语

在生态文明建设背景下，国土空间规划作为统筹地区开发保护格局的抓手，应因地制宜地制定突显地方特色的规划编制思路与策略。高原湖泊流域生态保护会影响我国整体生态安全格局的构建，其生态环境治理不能“就流域治流域”，应把握主要矛盾，以城市空间为主体，以协调湖—城关系为重点，通过国土空间总体规划，统筹城市发展与流域湖泊生态保护。本文针对高原湖泊流域特征及其生态保护面临的主要问题，坚持问题导向，统筹目标、空间、要素三大维度，以昆明市国土空间总体规划为例，提出统筹生态保护目标和城乡发展目标、统筹流域内外国土空间开发保护总体格局、统筹山水林田湖草沙自然要素和城乡发展要素系统治理三大方面的七项规划策略，以期能为同类型地区国土空间总体规划编制，以及新时期构建高原湖泊流域人与自然和谐的国土空间格局提供借鉴。