在区域协同和生态文明建设的背景下，跨域生态空间协同治理问题得到了广泛关注，而府际博弈则是其症结所在。研究提出：①中央政府与地方政府间的纵向博弈以及各地方政府间的横向博弈，构成了跨域生态空间协同治理领域的“十”字形“博弈框架”，并最终促成了跨域生态空间协同治理模式；②发展水平、发展观念、生态空间等级等因素影响了府际博弈中主体的行为选择，产生了不同的主体类型，加之不同的外部驱动力，构成了跨域生态空间协同治理模式的形成机制；③长三角跨省域湖泊生态空间协同治理模式可以分为“高位推动”下的网络型治理模式、危机干预下的松散型治理模式和经济驱动下的依附型治理模式，三者在主体类型、驱动力及特征等方面有所不同。此次研究在理论上建立了府际博弈视角下跨省域湖泊生态空间协同治理模式的研究框架，以期为跨域生态空间协同治理的相关研究提供借鉴。

[关键词] 协同治理；跨域生态空间；府际博弈；长三角；治理模式

[文章编号] 1006-0022(2022)10-0067-07

[中图分类号] TU981

[文献标识码] B

[引文格式] 蒋欣怡，于涛．府际博弈视角下长三角跨省域湖泊生态空间协同治理研究[J]．规划师，2022(10)：67-73．

0 引言

近年来我国生态文明建设如火如荼，但流动性强、跨域特征明显的河湖流域环境问题还未得到根治，污染和富营养化的问题仍然存在。传统的基于行政区划的环境治理方式无法解决跨行政区的生态环境治理问题，可转移的外部性以及跨区域收益、远期收益等特点带来了“负和博弈”“公地悲剧”等负面影响，不利于区域生态保护，在此情况下区域的生态环境协同治理成为根治生态环境问题的必然要求和有效路径。“省”是我国建制悠久的一级地方行政单元，由于行政壁垒的存在，跨省域污染事故的解决成本远高于跨市域或跨县域生态问题的解决成本，造成了跨省域生态空间的治理难题。随着生态保护意识的增强，环境治理也从单纯的环境视角转向了复合空间视角。同时，国土空间规划改革也使生态空间治理成为环境治理和国土空间格局优化的重要抓手。

政府是环境协同治理的主体之一，肩负改善和保护生态环境的重任，其职责包括生态信息搜集、生态空间规划、生态资源发展、生态环境保护治理、生态环境安全监督五个方面。在跨行政区环境协同治理的过程中，不同行政区的政府基于自身利益，围绕生态空间治理展开府际博弈，这是区域环境治理的症结所在。治理模式是治理的集中体现，研究跨省域生态空间治理的府际博弈以及由此形成的不同治理模式并完善博弈机制，对生态环境问题的解决有很大帮助。

1 府际博弈：跨行政区域生态空间治理的关键所在

城市发展与治理随着要素的流动而逐渐突破行政区域的限制，跨域生态空间尤其是河湖流域具有跨越区域的外部性、天然而生的公共性及层次性等特点，在实际治理过程中往往出现权责不清、治理不力、污染反复等现象。以往研究多认为粗放型的经济发展模式、管理体制不顺、制度不完善等是治理不力的主要原因，对跨行政区的湖泊生态空间治理的特殊性认识不足。随着协同治理理论的发展，跨行政区的湖泊生态空间协同治理得到关注，如李胜、赵树迪等学者认为府际博弈是造成跨区域环境治理困境的深层次原因。府际博弈即政府之间的权利博弈，是各级政府主体围绕行政区利益而展开的博弈，主要包含纵向和横向两方面，即中央与地方间的博弈以及各地方政府间的博弈，构成了“十”字形的“博弈框架”。

1.1 中央和地方政府间的纵向博弈：环境治理信号传递与对策博弈

在当前社会发展转型、经济体制转轨的过程中，中央和地方政府间的博弈更加凸显，在上传下达中产生纵向博弈。在跨域河湖流域协同治理中，存在“高位推动”现象，中央政府出于高质量发展及生态保护的需求，要求地方政府开展环境保护与协同治理，传递自上而下的环境治理信号，同时根据要求出台一系列环境治理方针以应对环境保护问题。在协同治理的过程中，地方政府不止一个，因此相同的环境治理信号传递会产生不同的效果，因发展水平、发展观念等因素影响，会出现信号的严格执行者和宽容执行者。信号的严格执行者依据政策进行生态环境治理，并向中央政府传递正向的治理成效信号；信号的宽容执行者轻视政策，会简单进行环境治理，不能取得良好的治理效果，但出于对绩效的考虑会选择向中央政府传递虚假的正向治理成效信号，完成自下而上的信号传递。中央政府根据水质情况对地方政府的信号传递进行判定，识别出宽容执行者并对其进行处罚，责令其按要求进行生态环境治理，由此形成了中央和地方政府间的博弈机制(图1)。

1.2 地方政府间的横向博弈：利益权衡与府际竞合的产生

河湖流域的流动性促成了地方政府间博弈的产生，这种博弈也促使府际竞合的出现。当上级政府的环境治理信号传递到地方政府时，横向博弈便产生了。信号的严格执行者是积极主动从事河湖流域治理的地方政府，一般而言能充分认识到环境保护的重要性，其出于对生态环境价值的认同而展开河湖流域治理工作。信号的宽容执行者受限于发展等级，无法主导环境治理，或主观上未认识到治理的重要性，存在观望心态，进而“宽容”开展治理工作。因为河湖流域治理具有跨区域收益、远期收益等特点，宽容治理会导致整体治理效果不理想，而严格执行者的治理投入与成效又不匹配，所以产生了三种行动路径：一是治理积极性被严重打击，严格执行者转变为宽容执行者，治理工作因陷入“囚徒困境”而停滞不前，导致环境恶化；二是要求宽容执行者进行赔偿，弥补河湖流域治理的巨大投入，在赔偿驱动下宽容执行者开展协同治理；三是转变治理方式，主动促进协同治理的产生。由此，构成了横向府际博弈机制(图2)。

综合来看，博弈的目的是使环境治理以最小的投入收到最大的成效，博弈的非均衡性困境会给河湖流域治理带来危机。在跨域生态空间治理中，发展水平、发展观念、生态空间等内在影响因素会使治理主体产生不同的行为选择，从而影响治理效果。同时，政府的“高位推动”和经济利益等外部驱动力会在治理模式的形成过程中起到推动作用，促进不同治理模式的形成(图3)。本文通过“透视”跨省域湖泊生态空间中的府际博弈和府际关系，对长三角跨省域湖泊生态空间协同治理的基本模式进行研究。

2 府际博弈视角下长三角跨省域湖泊生态空间协同治理模式

长三角城市群是我国最大的城市群，是国际公认的世界级六大城市群之一。2020年，长三角城市群的生产总值占全国生产总值的20.19％，是我国经济最为活跃的地区之一，在生态空间治理方面也拥有先进经验。2020年习近平总书记提出，长三角地区要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，继续推动区域协调发展，而良好的生态环境是检验长三角一体化发展质量的重要标准。因此，长三角区域跨省域湖泊生态空间协同治理模式具有代表性和可借鉴性。

长三角范围内存在4个跨省域的湖泊生态空间，即太湖、高邮湖、石臼湖和固城湖。其中，固城湖面积较小，在生态空间治理方面不具代表性；太湖、高邮湖和石臼湖面积较大，位于不同省市交界处，在协同治理中的府际博弈强度较大，在治理方面具有差别性，同时也具有一定的相似性，是进行长三角跨省域湖泊生态空间研究的典型案例。因此，本文选择太湖、高邮湖和石臼湖作为研究对象(表1)。

在相关环境治理模式的研究中，多以治理主体、主体关系、治理方式等划分治理模式，并未从本质上进行区分。本文则通过“透视”府际博弈机制，对长三角跨省域湖泊生态空间协同治理模式进行划分，包括“高位推动”下的网络型治理模式、危机干预下的松散型治理模式和经济驱动下的依附型治理模式三种。

2.1 “高位推动”下的网络型治理模式——太湖

太湖位于长江下游平原，其流域包括江苏省苏南的大部分地区，浙江省的湖州市、嘉兴市、杭州市，以及上海市的大部分地区，涉及江苏省、浙江省和上海市两省一市。太湖是我国第三大淡水湖，其生态价值、经济价值、景观价值较高，治理层级也较高，具有一定的重要性，在“高位推动”下构成网络型治理模式。

2.1.1 “高位推动”效应促进协同治理的产生

在以太湖为代表的网络型治理模式中，中央政府的“高位推动”效应明显。太湖流域治理涉及面积较广，出于顶层把控，国家设立了太湖流域管理局作为派出机构，下设多个部门，职责涵盖规划计划、水资源管理、河湖管理、水土保持等多个方面，是太湖流域综合治理的主管部门。地方政府中信号的严格执行者和宽容执行者将统一接受派出机构的监督与管理，派出机构作为中央意图的直接传递者与政策的监督执行者，在中央和地方政府的博弈中起到“中间人”的作用。中央政府负责统筹制定治理的总体规划和总目标，设定派出机构承担主要治理任务，各行政区政府配合执行政策，由此形成了太湖流域治理中的“中央政府—派出机构—地方政府”互动模式(图4)。

2.1.2 严格执行者+严格执行者：府际竞合产生自主合作同盟共同应对

环太湖地区经济社会发达，发展观念先进，在“高位推动”之下，各地方政府成为信号的严格执行者。在太湖的流域治理中，省级层面涉及江苏省、浙江省、上海市两省一市，它们均属于太湖治理中的严格执行者。江苏省将隶属于省环保厅的太湖水污染防治办公室升格为省政府直属部门，直接由分管副省长负责。同时，开展省部级联席会议商议治理具体事宜，颁布省级法律法规和规划方案等。在市级层面，环太湖五市(无锡市、苏州市、嘉兴市、湖州市和常州市)共同举办了治理太湖联席会议，探讨治理太湖的合作意向和合作机制。在中央政府的推动和共同利益的驱动下，自主合作同盟形成，其采取协商、交流、谈判等手段进行共同决策，通过协定达成共识，对各政府成员的行为选择进行约束，并制定法律、制度等促进跨省域湖泊生态空间的协同治理，使太湖流域治理取得了一定的成效(图5)。

2.2 危机干预下的松散型治理模式——高邮湖

高邮湖位于淮河下游，跨江苏省高邮市、宝应县、金湖县与安徽省天长市，是江苏省第三大湖泊。在高邮湖的流域治理中，实际的操作权力被下放，相关县级市成为主要的治理主体，共同开展高邮湖的治理工作。受限于经济社会发展水平、湖泊等级等因素，各治理主体间因相同的利益诉求而构成松散型治理模式(图6)。

2.2.1 驱动力：环境危机下政府干预，出现突破行政壁垒的行为尝试

受环境问题和发展观念转变的影响，各政府开始关注高邮湖的环境问题并干预湖泊生态环境治理，开展协同治理探索，以适应新的发展模式。这种驱动力属于环境治理的一般驱动力，即在环境危机下产生的协同治理驱动力。县和县级市作为主体，基于相同的利益诉求结成治理伙伴关系，跳出横向与纵向交织的复杂权利关系网络，围绕高邮湖治理这一领域展开合作并进行协同。在高邮湖的流域治理中，各政府主体处于平等地位，但它们之间的互动关系较为松散，协同治理合作联系处于中等水平，尝试进行突破行政壁垒的行为，探索合理的治理方式。

2.2.2 宽容执行者+宽容执行者：受限于发展水平的协同治理行为困境

县和县级市是高邮湖流域治理的实际主体。2020年相关统计年鉴数据显示，高邮市、天长市、金湖县、宝应县均处于较低发展水平，且受政府层级的限制，县级市主体成为环境治理的宽容执行者。目前，高邮湖的协同治理力度仍处于较低水平，其根据行政区进行管辖范围的划分，协作形式停留在治理内容及治理方式的统一上；高邮市作为主要主体率先开展治理，其他县市进行模仿学习。在尝试突破行政壁垒时，由于缺少中央政府的支持和上级政府的协调推动，这种治理模式在跨省级行政区方面开展工作的难度较大，无法形成高效运作的协作机制，在协作过程中较易产生行为困境。

2.3 经济驱动下的依附型治理模式——石臼湖

石臼湖位于江苏省南京市的溧水区和高淳区、安徽省马鞍山市的当涂县和博望区三区一县的交界处，是苏南第二大湖，属于长江流域。南京市和马鞍山市共同负责石臼湖的治理工作，在地方政府的横向博弈中，由于两个主体间存在巨大的经济社会发展差异，形成了依附型治理模式(图7)。

2.3.1 在一体化和经济发展水平巨大差异的驱动下，生成主动依附

南京市与马鞍山市的地理距离极近，一体化发展态势明显，在频繁的要素流动和深度合作之下，两市推进了一系列重大基础设施建设。2020年统计年鉴数据显示，南京市GDP是马鞍山市GDP的近7倍，区域范围内南京市集聚要素的能力也远大于马鞍山市。在经济社会发展的巨大差异以及南京都市圈建设的重大机遇之下，马鞍山市成为石臼湖流域治理的宽容执行者，主动依附于南京市，由南京市主导协同治理工作和资金投入，由此形成依附型治理模式。虽然南京市和马鞍山市的行政目标以及对彼此资源的需求程度一致性较高，在依附型治理模式下的沟通成本较小，但是一方治理的积极性低也较易导致掣肘现象出现。

2.3.2 严格执行者+宽容执行者：产生被动依附现象，形成治理共同体

在依附型协同治理模式下，严格执行者和被动的宽容执行者之间体现出高度的利益一致性。在生态要素的流动性、治理的非即时性等影响下，南京市和马鞍山市出现了“共命运”的特征，南京市实际上也被动“依附”于马鞍山市，形成了石臼湖的治理共同体。在这个过程中，单向的流动因利益的一致性而出现被动的反向依附，从而逐渐形成互相依赖的最终模式。

2.4 小结

对比总结以上三种模式可以发现，它们在主体特征、驱动力等方面均存在区别(表2)。受发展水平、发展观念、湖泊重要等级等因素影响，各主体围绕协同治理展开博弈，在外部驱动力下形成了不同的跨省域湖泊生态空间协同治理模式(图8)。

在主体特征层面，严格执行者和宽容执行者构成不同的组合。在太湖的流域治理中，各主体均为严格执行者，促使治理同盟产生，促进了协同治理的有效落实；在石臼湖的流域治理中，“严格执行者+宽容执行者”的组合促成了经济驱动下的依附型治理模式产生，在一定程度上治理了环境污染；在高邮湖的流域治理中，各主体均为宽容执行者，这虽然会产生突破行政壁垒的行为尝试，但是也带来了受限于发展水平的协同治理困境。

在驱动力层面，三种模式的强弱不同。在太湖的流域治理中，在中央政府的推动下构建了统一管理部门，各省市也自发形成同盟，形成了较为完善的协作机制；在石臼湖的流域治理中，“宁马滁一体化”建设为协同治理提供了契机，环境协同治理随一体化进程快速推进；在高邮湖的流域治理中，实际参与治理的均为周边县或县级市，它们在环境危机的干预下自发形成合作，驱动力较弱，从而导致跨省域协同治理的困境出现。

3 府际博弈视角下长三角跨省域湖泊生态空间协同治理策略

在府际博弈视角下，驱动力是博弈的外部推力，严格执行者是博弈的积极因素，制度机制则是博弈的规则。因此，应从驱动力、主体、机制三个方面完善和规范协同治理的府际博弈，促进形成稳定有效的协同治理模式和府际竞合，确保“决策—协调—执行”治理体系的有效落实，从而助力长三角地区高质量的跨省域湖泊生态空间协同治理工作开展。

3.1 塑造自上而下的强驱动力，推动跨域生态空间协同治理

3.1.1 加强环境治理领域的“高位推动”

“高位推动”效应是促进严格执行者产生、推动协同治理有效展开的重要前提。国家应提升对环境保护的重视程度，秉持“山水林田湖草是生命共同体”的生态观念，督促地方政府进行跨域生态空间协同治理，通过发布政策文件、开展会议等形式对地方政府进行宣传教育，纠正不当的发展观念，加强“高位推动”。

3.1.2 探索实施可落地、可持续的流域综合规划

建议以流域规划为强制驱动力，推动协同治理的产生。首先，明确流域综合规划的法律地位，划定国家级和省级两个层级，并依照湖泊的重要性进行等级划分；将流域综合规划与市县级国土空间总体规划及相关专项规划进行对接，以合理衔接并指导相关规划。其次，提高流域综合规划的综合性和可实施性，完善规划的可持续性机制。流域综合规划的目标应具有针对性，注重兼顾刚性约束与弹性变化，并要增强规划的可操作性和可持续性。

3.2 制定激励机制，促进严格执行者和府际合作的出现

地方政府作为“理性经济人”，在处理区域环境问题时往往不愿选择率先或独自承担治理环境的成本，这就容易造成宽容执行者的出现。因此，需要建立完善的激励机制来激发地方政府的协同治理积极性，促进严格执行者和府际合作的产生。

3.2.1 建立流域产权制度和生态补偿制度

在湖泊生态空间公共性特点和公共物品属性突出的背景下，很容易出现大量的“搭便车”行为。因此，需在河湖流域领域明晰产权制度，打破流域管理的行政界限，破除权利产权，建立具有排他性的流域产权，探索湖泊产权单元化。

流域生态补偿机制是流域范围内生态保护地区和受益地区平等协商建构的成本共担、效益共享、合作共治的生态环境保护机制，有利于激发湖泊生态空间协同治理的积极性。因此，应制定出台流域生态补偿的相关法律制度，使其有法可依；完善协同机制的顶层设计，差异化制定补偿政策；将流域生态补偿机制与其他市场化治理手段相结合，推进水权交易和排污权交易，通过市场力量的介入提高协同治理效率。

3.2.2 完善政府绩效评估制度

建议将湖泊生态空间协同治理情况纳入政府绩效评估的评估指标中，以激励政府从事跨省域湖泊生态空间的协同治理。同时，将协同治理的任务进行分解，落实“责任到人”，明晰个人职责和奋斗目标，落实政府职能和发展战略。

3.3 建立约束和协调机制，明确责任制度，规范府际博弈

3.3.1 健全法律体系，明晰责任制度

建立健全湖泊治理的法律法规体系。通过制定相关法律法规，规定各个政府主体的职责范围、治理权限、保障机制、治理程序等，规范各机构、组织和个人的环境治理行为。同时，在国家层面制定专门的湖泊治理法，弥补我国法律体系在生态治理方面的缺漏。

3.3.2 建立协调机制

跨省域的协同治理关键在于建立可以突破行政壁垒的体制机制，形成高效的协商体系。因此，应完善政府间的协调机制，以定期举办论坛、会议等形式成立政府间的合作交流平台，促进政府间的横向交流；联合自然资源相关部门进行规划协商，在跨域生态空间保护方面形成规划约定，同时协调对接各类规划编制，将对接协调结果纳入各自的法定规划，必要时可由中央政府设立派出机构，以此完善纵向的协调机制，并参与横向博弈的协调。

3.3.3 促进公众参与

建立统一的公众意见征询机制，定期举办联合征询会议。以社区为单位进行公众意见的征集，提供多种渠道的公众参与方式，注重公众对湖泊协同治理的评价；联合媒体进行协同治理的报道，提高曝光度和关注度；积极引导具有灵活性和机动性的非政府组织参与治理工作。

4 结语

本文主要探讨了三方面的内容：一是“透视”跨域生态空间协同治理中的府际博弈。中央和地方政府间的纵向博弈通过环境治理信号传递与对策博弈，促使地方政府进行跨域生态环境治理；地方政府间的横向博弈因利益权衡最终产生府际竞合。纵向和横向的博弈不断交互作用，同时多种因素影响主体的治理行为选择，从而促成不同协同治理模式的形成。

二是总结了长三角跨省域湖泊生态空间治理模式。本文将长三角范围内跨省域湖泊生态空间的协同治理模式总结为“高位推动”下的网络型、危机干预下的松散型、经济驱动下的依附型三种，三者在主体类型、驱动力及特征等方面有所不同。

三是基于府际博弈的视角提出应对策略，通过自上而下的强驱动力推动跨域生态空间协同治理，同时制定激励机制，促进严格执行者以及府际合作的形成，并建立约束和协调机制，明确责任制度，规范府际博弈，助力长三角跨省域湖泊生态空间协同治理的有效实施。

随着生态文明建设理念的发展，跨域生态空间协同治理问题越来越受到关注，如何进行协同治理成为相关研究的重要课题。跨域生态空间协同治理是博弈的产物，本文试图探究跨省域湖泊生态空间协同治理模式的形成机制并对其进行区分，以此寻求跨域环境问题的解决良方。然而，本文研究的重点是协同治理中的政府行为，对市场力量、公众力量关注较少，未来还需要通过多学科的研究、跨学科的合作，从理论上促进湖泊生态空间的协同治理，助力生态文明建设。