当我国全面建成小康社会之后，中共中央为解决社会主要矛盾进行了战略安排。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。这就需要通过推进共同富裕来解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分不仅是一个发展问题，还是一个空间问题。“空间已成为人类理解社会关系、分析社会问题、变革社会实践的重要维度”。作为国家治理体系的重要组成部分，国土空间规划在共同富裕的建设中承担着不可替代的重任。共同富裕不仅要体现在城镇的高质量发展中，还要体现在空间利益分配上。为此，本文从共同富裕与国土空间规划的关系出发，提出国土空间规划在共同富裕中的三个基本命题——高质量发展、平等权利、空间正义，以探讨国土空间规划在共同富裕中的空间逻辑。
1 共同富裕与国土空间规划
1.1 共同富裕的含义
习近平总书记多次强调“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征”。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，要扎实推进共同富裕，就必须深刻理解共同富裕的科学内涵。在全面建成小康社会以后，共同富裕成为新的发展课题。共同富裕是一个经济政治问题，其含义与以人民为中心的发展相似，即为了人民、依靠人民，发展成果由全体人民共享。共同富裕由“共同”与“富裕”组成。“共同”是一个关乎社会和谐的政治问题，是共同富裕的核心。“共同”是指全部社会成员，也就是“一个也不能少”。“富裕”主要是经济问题，社会经济不发展、社会财富不增加，就不是一个富裕的社会，经济发展是共同富裕的基础。
共同富裕是社会和谐稳定的基本条件，也是人类社会共同追寻的发展目标。社会主义实现共同富裕的路径是发展生产力，在发展生产力的基础上逐步实现共同富裕。共同富裕既是一种发展价值，也是一种发展结果。作为一种指向发展的价值，共同富裕指引人们在发展中寻找公平与效率的关系，在一次分配、二次分配和三次分配中确定了公平与效率的关系。作为一种结果，共同富裕是一种可统计、可计量、可比较的发展状态，可以通过对发展状态的比较来衡量共同富裕的质量或者差距。当然，共同富裕不是平均主义，共同富裕要解决区域差距、城乡差距和收入差距过大的问题。共同富裕承认差距，但是只有将区域差距、城乡差距与收入差距控制在人们可接受的范围才是真正的共同富裕。
1.2 共同富裕中的空间问题
随着经济社会的发展，我国的主要矛盾发生了变化。党的十九大报告指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。经过多年的努力，我国消除了绝对贫困，全面进入小康社会。中国社会主义现代化的愿景是到2050年“全体人民共同富裕基本实现”。党的十九大报告明确了共同富裕的基本任务是“中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现”。这表明了现阶段的不平衡不充分主要反映在区域差距、城乡差距以及中等收入人群比例较小、基本公共服务尚未均等化上，发展的不协同、不协调问题依然存在。
现代社会史表明，贫富差距过大不仅会导致经济循环不畅，还会带来社会的动荡不安。共同富裕既是发展问题，也是空间问题。因此，我国国土空间规划不能回避以下三方面的问题：①区域与城乡差距。目前，在多尺度的国土空间中，区域之间、城镇之间、城乡之间、主体功能区之间、地块之间都存在发展不平衡不充分的问题。②基本公共服务均等。由于资本空间先天的逐利性，在一定空间生产中产生集聚效应，而过度集聚则会引发资源空间布局失衡、区域间权利不对称等问题。基本公共服务均等是发展的结果，会对新一轮的发展产生影响。③群体的空间差距。群体的空间差距是相对的，它与公共安全、公共健康等密切关联。例如，在乡村地区，随着农业结构调整的深化和农业规模经营比例的上升，农业发展的包容性下降，乡村不同群体之间、不同地区乡村之间以农业为主的经营净收入的差距扩大。
1.3 国土空间规划的社会转向
有效化解空间问题的影响是实现共同富裕必须面对的重要课题。空间问题涉及位置、距离，空间距离不仅体现了用地与用地之间的个体关系，还体现了用地之间的社会关系。不当的空间布局会进一步加重社会问题。美国城市规划学者利维曾经说过，把低收入者的居住地点和他能胜任的工作的地点分隔开来，就可能造成失业。距离会分割居住与就业，距离也会影响用地的状态、发展态势，从而影响一定区域范围的社会关系，以及城市与乡村的社会关系。社会关系形成社会结构，社会结构转化为空间结构，空间结构成为衡量空间正义的重要标识。空间结构所表达出来的不平等是资源在空间中的不合理布局造成的。区域协调、城乡统筹就是要通过空间政策修正空间发展结果的不均衡。因此，空间距离与空间差异、空间关系与空间平等成为国土空间规划研究空间问题的逻辑起点。
空间资源配置本质上是在空间上对经济、社会与环境关系进行协调的过程。城市资源的控制也将深刻影响着城市贫困区域的分布。国土空间规划是一种关于资源配置的制度，实现共同富裕是国土空间规划的一项重要任务。一个优良的规划制度是一个既可以提供适当权益给个别团体，又拥有一定权力以维护公众利益的制度，能够平衡个体及公共发展的利益。实际上，我国的空间规划具有关注社会问题的传统，2005年建设部发布的《城市规划编制办法》第五条提出：“编制城市规划，应当考虑人民群众的需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定与公共安全”。因此，国土空间规划理应进行社会转向，延续城乡规划的社会职能。
2 国土空间规划推进共同富裕的价值取向
2.1 高质量发展
高质量发展是新时代社会主义建设的基本任务，也是促成共同富裕的基本路径。而发展是第一要务，是解决不平衡不充分的重要手段。共同富裕的实现是以生产力的发展为物质基础的。从小康社会到共同富裕的社会是一种基于发展的社会状态的变化。忽视生产与发展的功能，只会陷入平均主义或者是回到“共同贫穷”的状态。在国家规划体系中，发展规划是引领性规划，而国土空间规划则发挥着基础性作用。这种作用不但要以发展规划为指导，而且应将高质量发展融入国土空间规划的理念、价值与目标中，建立“目标—布局—政策”的逻辑关系，塑造高质量发展的社会、经济与环境相协调的空间关系。
高质量发展既是一种价值导向，也是一种发展结果。从空间上看，高质量发展的价值主要体现在三个方面：①可持续发展。人与自然和谐共生的可持续发展是共同富裕的基础。可持续发展是一种资源节约、环境友好型发展，既要满足当代人的需要，又不能对未来的发展能力造成损害。这就需要国土空间规划在空间上平衡社会、经济与环境的关系。②精明增长。精明增长是一种通过城乡空间有机增长和有序收缩来保障生活质量的增长方式。习近平总书记在2015年的中央城市工作会议上提出“要坚持集约发展，树立‘精明增长’‘紧凑城市’理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”。③资源使用效率。虽然市场机制有不完善的地方，但是无论是经济实践还是经济学理论都已经证明，在一定条件下市场机制是进行资源配置最有效的机制。提高资源配置与使用效率的关键是发挥市场在资源配置中的决定性作用。
2.2 平等权利
《中华人民共和国宪法》在多个条款中表达了平等权利的概念。平等权利指的是公民享有相同的权利、履行相同的义务，不受任何差别对待，得到同等对待、同等保护。平等也是一个法律原则，它不仅包括无差别个体的平等，还包括个体的人格、尊严不受等级、阶层的影响。平等是宪法赋予公民的基本权利，保障公民个体在社会经济生活中享有生存与发展的平等机会。平等权利蕴含着人们对新时代美好生活向往的平等诉求，以及参与社会经济发展的平等诉求。而事实上，由于空间资源的非对称性，难以实现个体之间的绝对平等。为了保障无差别的个体在共同富裕中享有平等，需要在国土空间规划和用途管制中设定公平公正的制度规则。
共同富裕本质上就是要改变形式与实质的不平等。而要促成平等状态的形成，就应当以权利公平、机会公平与规则公平为原则进行制度设计。因此，公平公正的国土空间规划应当满足以下三点：①权利公平。在国土空间规划和用途管制制度设计中确保每一个社会成员获得平等对待、平等保护。②机会公平。在国土空间规划和用途管制制度设计中确保每一个社会成员具有平等的生存及发展机会，具有平等的“进入城市”的资格，以及乡村人口进入城市后享有公平的使用城市公共设施和基础设施的机会。③规则公平。在国土空间规划和用途管制制度的设计中，每个成员按照同一规则参与空间生产竞争与分配。当然，无论是机会公平还是规则公平都是一种形式公平，并不能保障结果公平。因此，对空间生产、空间利益的分配与再分配要进一步从空间正义的角度来思考。
2.3 空间正义
共同富裕的基础是高质量发展，其核心是分配。只有将发展与分配有机结合，才能促成共同富裕。在市场经济条件下，公平的机会并不会带来资源配置与财富分配的平等，而且财富分配的不平等有可能加剧新一轮资源配置和财富分配的不平等。这就需要运用正义的理念，对资源配置和财富分配结果进行矫正。正义是一种以社会美德为基础的价值取向，是人类社会普遍认可的崇高价值。王春光提出，社会正义是推动基本收入成为某种经济权利的最重要的理论基础。共同富裕的内涵包含了公平正义，而公平正义是社会不可或缺的核心价值。正义分为三组类型：①分配正义与矫正正义。这是一组关于资源初次分配与再分配是否合理的判断标准。②形式正义与实体正义。这是一组关于分配过程与方法是否适当的判断标准。③个体正义与社会正义。这是一组关于个体发展与社会关系是否具有正当性的判断标准。
空间是人类一切活动的载体，其生产与结构也是特定价值观的反映。空间正义所关注的是不同尺度的空间生产与空间利益分配是否正义。它不仅包括个体间的形式正义，还包括群体间的实体正义。如徐学林等人所说，空间正义的核心是空间资源分配和使用的公正，同时空间是人生存和发展的具体场所。指向共同富裕的国土空间规划逻辑的起点是权利公平，国土空间规划与用途管制不仅要将平等原则落实到资源配置中，还要通过空间政策矫正空间中的不平等现象。在城镇规划体系、乡村规划体系中，应当保障每个成员具有平等享有基本公共服务设施与平等享有相应的空间环境质量的机会。即使是弱势群体也能够享有一定标准的生存和发展空间，能够有尊严的、体面的生活。当然，空间正义不是消除区域和城乡的多样性与丰富性，而是寻求一种分工合理、功能互补的区域、城乡经济结构，其承认差异和区别的存在。
3 国土空间规划推进共同富裕的空间布局
3.1 区域协调的空间布局
共同富裕承载了促进社会公平正义和缩小区域、群体、城乡发展差距的使命，包含了对空间均衡发展的诉求。但是，共同富裕不是“平均主义”。在经济水平较低的状态下，“平均主义”式的发展具有积极的意义。然而，这种发展布局分散，所获得的集聚效益、规模效益低，所付出的环境污染治理成本高，不能充分发挥资源效率。资源的有效利用依赖于城镇的集聚效益和规模效益，有赖于城镇体系的高质量发展，党的十九大报告就提出要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。在共同富裕的背景下，新型城镇体系既要体现精明增长理念，又要体现区域空间布局的均衡性。
综上所述，构建城镇体系需确立以下目标：①大都市发展引领的城镇体系。在国际国内双循环的背景下，发挥都市圈、大都市区的作用十分重要。要形成以都市圈、城市群和都市区为中心，并参与国家竞争的地域空间。②高效率配置资源的城镇体系。发挥区域、城乡的比较优势，通过市场机制推进区域、城乡资源配置效用的最大化，建立多元、开放、多中心和高效的城镇体系。③经济上平等的城镇体系。一个城市获得的再分配资源与其行政等级成正向关系。城镇体系的建构重点是从行政等级关系转向经济上的平等关系，形成平等分工协作的城镇体系结构。④发展相对均衡的城镇体系。充分发挥中心城市的集聚效益、规模效益与辐射带动作用，形成兼顾差异化与均衡性的空间发展格局。
3.2 城乡统筹的空间布局
由于我国长期采用城乡分治的方式，城乡二元体制影响了乡村人口的流动和资源的统筹，这是城乡差距形成的重要原因。但是，城乡统筹、城乡融合发展并不是“城里有乡、乡里有城”的混合布局，也不是“村村点火、家家冒烟”的分散格局。城乡融合发展是要素的融合、机制的融合、制度的融合。这种融合体现在：①公民权利的平等性。城乡居民享有平等的权利，有选择居住在城镇或乡村的自由，也有平等进入城镇的自由。②区域与城乡发展的公平性。建立统一的城乡建设用地市场，促进国土空间开发保护新格局的形成，降低要素流动的制度成本。③空间布局的差异性。生态空间、城镇空间与农业空间要形成错位发展、功能互补的关系。这种空间分工体现了专业化、规模化、差异化的原则。
新型城乡关系的构建应当以新的发展理念为基础，通过平等、包容促进共享发展。城乡统筹的空间布局本质上就是一种精明增长，主要包括以下内容：①构筑国土空间开发保护新格局。通过划定“三区三线”，确保生态、粮食安全，严守生态保护红线与永久基本农田保护红线。城镇地区应当转变经济发展方式，提高资源的配置效率。农业主产区要加强耕地保护，保障农产品的供给稳定。②统筹城乡空间布局。整体谋划城镇与乡村的发展，科学划定城镇开发边界，不断优化城乡基础设施、道路交通、公共服务设施的空间布局，促进城乡产业的协同发展，让乡村人口可以更加平等地参与社会经济活动。③平等的城乡关系。乡村振兴并不是将人口集中于乡村，而是因地制宜，鼓励乡村人口向县城集中，积极推进新型城镇化，不断提高乡村发展效率，建设高效、宜居、生态、高品质的乡村生活空间。
3.3 基本公共服务设施的空间均衡
《“十四五”公共服务规划》明确指出“享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责”。随着社会经济的发展，人们对基本公共服务的需求不断增加，基本公共服务的范围也在扩大。基本公共服务设施空间布局均衡不等于基本公共服务均等化。基本公共服务设施的空间可达性不仅反映了使用公共服务设施的难易程度，还体现了公共服务空间的公平性。当然，随着现代交通的发展，空间距离在缩小。但空间距离与出行时间依然是影响基本公共服务设施可达性的重要因素。基本公共服务设施的空间均衡就是在区域尺度、城市尺度、社区尺度为公众提供平等的享用公共产品的机会。
一般而言，公共服务设施应当服务一定规模的人群，以实现服务的公正与可持续。公共服务空间分布与居住人口空间分布的不匹配是影响公共服务空间分布均等和公正的因素。因此，为不发达地区、乡村地区布局相当数量和等级的公共服务设施是社会公正的一种体现。然而，在城镇化进程中，城镇人口不断增加，乡村人口不断减少，导致公共服务空间分布不均衡，出现了“逆向不均等”的问题。所谓“逆向不均等”就是乡村存在基本公共服务配置“用力过猛”、使用效率偏低等问题，这使得大量乡村基本公共服务设施、公共服务项目闲置与“撂荒”，浪费了公共资源、公共资金。“逆向不均等”是一种公共资源低效利用的现象。实现社会公正应当基于经济的合理性。这就需要在基本公共服务设施规划中认真分析实际城镇人口与户籍人口的关系，按照实际需要合理布局。
4 国土空间规划推进共同富裕的空间政策
4.1 进入城镇的空间政策
改革开放四十多年来，城镇化在推进社会经济发展及共同富裕方面发挥了重要作用。城镇化促进了人口与产业在空间上的集中，也引发了国土空间资源配置的问题，虽然如此，城镇化仍然是消除城乡差异、解决“三农”问题的根本出路。如果没有城镇化，城乡差距会更大。从逻辑上看，城镇化的动力来源于城镇和乡村的生产效率与生活质量的差距。由于农业生产效率低于工业生产效率，乡村居民的生活质量也低于城镇居民的生活质量，促使乡村人口向城镇转移。国家统计局数据显示，2021年城镇居民人均可支配收入与乡村居民人均可支配收入比为2.5∶1。目前我国的城镇化水平已经达到64%，而户籍人口城镇化率却不到50%。从经济上看，城镇化还会持续，直到农业生产效率与工业生产效率的差距不大、乡村居民生活质量与城镇居民生活质量基本相当。
根据相关研究，在造成乡村居民个人收入差距的因素中，“机会不均等”的贡献率仅为26%左右。而与“努力不均等”相比，“机会不均等”的程度及其对收入差距贡献率的上升趋势更加显著。从机会均等的角度看，由于城镇人口与乡村人口在住房、教育、医疗等方面享受的保障方式不一致，农民工进入城镇后产生了机会均等的问题，即“半城市化”现象。这就要求政府对与户籍制度相关的城乡福利制度、农村土地制度进行改革。推进共同富裕应进一步缩小进城务工人员与城镇居民在社会福利等方面的差异，实现进入城镇的机会均等、发展机会均等。因此，推进新型城镇化，既要实现人口的有序转移，也要重视机会不均等所引发的社会问题。
4.2 作为空间政策的包容性规划
共同富裕应以包容性发展为基础。包容性发展包括：①体现以人民为中心的发展。发展是为了人民、依靠人民，发展成果由人民共享，这是一种不排除任何阶层与个体的发展。人民是一个整体，包容性规划应当关注每一个群体，特别是边缘群体，其本质在于为所有群体提供平等的受益机会、发展机会。②基于多主体的空间治理。空间分配正义意味着不仅要尊重城市主体的平等权益，还要尊重各类城市主体差异性的空间需求和权利，这就要求进行城市包容性治理，使人民平等参与规划制定、提出建议和参与监督。③关注近期不平等的问题。包容性的发展要求对进城务工人员、城市弱势群体建立起空间利益的政策帮扶机制。解决发展不平衡不充分的问题应当将阶段性目标与最终目标有机结合起来，也就是将优先原则与可行原则结合起来。
区域、城乡之间的差异是相对的，同时会随着时间的变化而变化。共同富裕不是全体人民同时、同步富裕，而是在发展中不断推进，在动态过程中分阶段逐步缩小差距。这就需要制定不同尺度的包容性规划：①区域尺度。区域尺度的包容性表现为各参与发展的主体在市场经济中的地位平等、机会平等。在城镇体系、乡村体系的建构中应打破行政制约，以实现经济平等的区域分工。②城市尺度。在城乡统筹中为乡村人口提供平等的进城机会、发展机会，提供与城镇居民相同的社会保障、就业培训以及“蓝领公寓”式的住房保障。同时，可以建立各种类型的发展共同体，以“先富”带领“后富”。③乡村尺度。在新型城镇化与乡村振兴的背景下，乡村人口的类型更加广泛，应理性看待乡村地区的精明增长与有序收缩。包容性村庄规划既要关注空间的布局，还要关注更深层次的发展问题、社会问题，促进不同群体的融合发展。
4.3 保护性空间的补偿机制
精明增长是资源有效合理利用的体现，也是现代社会专业分工的空间表现。这种通过规划实现的专业化分工，本质上是一种差异化管制。差异化管制将会导致空间利益非均衡性，特别是在城镇周边地区，常常因生态与耕地保护限制了发展机会。因此，如何弥补由机会缺失造成的结果不公平，是空间正义需要重点关注的内容。区域的均衡发展并不是国土空间的平均发展，而是需要将开发者和保护者之间的利益差距缩小到可接受的范围。为此，制定开发者与保护者都可获利的空间政策，是国土空间规划实现空间正义的重要条件。
矫正差异化管制带来的不公平需要建立补偿保护性空间的政策，主要内容包括：①补偿范围。貌似公平的分散式发展与城镇所产生的聚集效益和规模效益是不一致的，“三区三线”的差异化空间管制与社会公平不相适应。这就需要对生态保护、耕地与永久基本农田保护、历史文化遗产保护的实施主体进行补偿。②补偿标准。生态保护、耕地与永久基本农田保护、历史文化遗产保护的类型多种多样，应分门别类制定差异化的补偿标准。补偿标准应当以因生态或耕地保护丧失了作为城镇开发用地的机会成本为依据。当然，这种机会成本并不是最高价值的机会成本，而是城镇开发的平均成本，并且与区位密切相关。③补偿方式。构建国土空间保护新格局，需要建立一种政府、社会共同参与的多样化补偿模式。政府主导的补偿方式应当基于土地增值收益，可以分为一次性补偿或者分年度补偿两种方式。社会参与的补偿方式则是通过市场机制建立生态产品享受的付费机制。
5 结语
共同富裕是一种高质量发展的新型空间增长与分配方式的变革。共同富裕的空间增长不是平均主义，而是差异化的精明增长。共同富裕的空间利益分配是一种更加重视机会均等、空间正义的分配。在目前的城镇化进程中，依然存在区域发展与城乡发展不平衡不充分的问题。作为空间资源配置的基础性机制，国土空间规划在共同富裕的建设中发挥着不可替代的作用。这就要求国土空间规划重塑价值体系，强化其在社会维度中的作用。在共同富裕的背景下，国土空间规划要体现高质量发展、机会均等、空间正义等价值取向，使任何群体在任何空间位置都能享有一定质量的生活空间和公共服务，都能够体面、有尊严地生活。
空间不平等不仅涉及机会平等，还关系到结果平等。国土空间规划可以通过空间布局矫正由市场机制引发的空间不平等问题，并借助空间政策更好地实现空间正义，具体包括：通过构建平等的城镇体系，推进区域更加均衡的发展；通过公共服务设施空间布局，减少空间距离对基本公共服务供给的影响；通过制定涉及城乡福利制度与农村土地制度的空间政策，推进新型城镇化更加平等；通过基于土地发展权的空间政策，将国土空间差异化管制带来的不平等、不公平限制在一定的范围内。
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