在高质量发展中促进共同富裕、正确处理效率和公平的关系成为城镇化发展的任务之一。基于此，规划师需要在新的时代要求中重新确定自我定位，思考应当履行的义务和承担的责任，明确价值标准和行为法则。文章从道德合理性评判角度切入规划价值观问题，回顾了目的论和义务论伦理，总结了功利主义和社群主义两种价值立场，得到目标导向和义务驱使两种价值观选择。最后，文章通过对两个实际案例的情境解析，指出职业主体性、价值观与职业道德反思对强化专业内涵和保持规划合理性的重要意义。

[关键词] 规划价值观；目的论；义务论；共同富裕；规划师

[文章编号] 1006-0022(2022)10-0030-05

[中图分类号] TU984

[文献标识码] A

[引文格式] 夏依宁，周恺，朱良骏．共同富裕下的规划价值观：目标导向和义务驱使的统一[J]．规划师，2022(10)：30-34，47．

0 引言

“坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系”是促进共同富裕的总体思路。为了“坚持以人民为中心”，规划师也必须以人民福祉为出发点进行有关好坏和对错的道德判断，并在城镇化发展中秉承公平和正义的核心价值。

规划师^①曾经被界定为是在工作中秉承科学、中立、理性立场的专业技术人员，在“效率优先、兼顾公平”的原则下，长期服务于城镇化高速发展。然而，进入高质量发展的新阶段，规划师的角色定位和行为准则也开始变得复杂和多样。一方面，随着我国城镇化进入下半场，GDP增长已经不再是评判地方发展的唯一指标，生活品质、文化传承、生态环境、公平正义也日渐成为高质量城市建设的目标。很多规划工作从单纯的着眼于经济增长转向关注民生问题。其中，作为提供方案的规划师在效率和公平的权衡中常面临艰难的取舍。另一方面，规划工作类型也逐渐变得多样化，除了规划编制和城市管理的工作，还出现了决策咨询、社区规划、公众参与等新的工作类型，规划师角色的价值立场和思维方式也变得多样。随着我国进入存量规划时代，城市更新、旧城改造、公众参与和生态保护工作逐步推进，规划师需要频繁地在各种利益关系中做出抉择，与有不同价值诉求的人群对话。这也就意味着规划师面临的具有价值观导向的问题将越来越多，规划师既有的价值立场、角色定位、行为准则会受到更大的挑战。

因此，日趋复杂的城市社会要求规划师辩证地思考效率和公平的关系，共同富裕的目标要求规划师重新思考如何自我定位、怎么履行义务、怎样承担责任，形成新的规划价值观。基于此，本文在梳理规划价值观的相关概念和理论框架后，从相关伦理学基础研究中提炼出目标导向与义务驱使两种价值选择，并分析了两个相关案例，结合实践情景解释和运用相关概念及理论框架。最后，针对共同富裕目标，本文对规划师群体的价值观范畴和职业道德实践进行了反思。

1 道德合理性与规划价值观

Faludi将规划理论划分为“规划的理论”和“规划中的理论”。前者关注规划行为自身的一般性规律，后者关注规划工作中涉及的各种具体知识。随后，McConnell在此基础上提出了“为什么规划”的理论，为规划专业和规划师职业的合理性提供了理论支撑。探讨共同富裕理念下的规划问题，离不开对这一理论脉络的考察，思考为什么要规划、为谁进行规划、规划师的社会角色是什么等核心问题。

1.1 道德合理性

所有的规划行为(甚至所有的公共政策)，都需要获得道德合理性，规划决策和方案都必须能够说服他人。这不仅指论证决策和方案在技术上的合理性、逻辑上的科学性，还包括确立规划行为在动机、目的、过程和结果上具有充分且正当的理由。Throgmortan将规划师的行为判断归纳为3个层面，即做对的事情、正确地做事情、能把事情办成。其分别对应规划的3个阶段任务：①要确保最初的行为动机和目标是正当的；②找到能够实现既定目标的方案和方法；③能够有效地实施既定方案并达成目标。在现有的研究中，对后两个阶段的讨论比较多，而针对第一个阶段的问题“什么是对的事情”的讨论相对较少。

1.2 规划价值观

在规划理论中，有关好坏和对错的道德判断，以及如何引导规划师做出正确的行为选择并避免错误的行为，都被归为规划价值观的研究范畴。

1.2.1 道德判断

在相关研究中，行为上的道德合理性判断常常被置于理、礼、法之间(图1)。理性思维使人在考量因果和权衡利弊后，做出理智的判断。例如，对委托方利益诉求的考量，以及对项目效益的追求，对规划师的行为选择具有决定性作用。礼俗思维是指人们要考虑自身的行为是否遵守了社会交往和规范、是否符合社会习惯。规划师需要维系与甲方的业务关系，也需要遵循职业规划师之间的竞争合作行为准则。法规思维是约束社会行为的底线。规划师执业行为必须依法依规，必须保证成果符合相关管理技术规定。

规划师在道德合理性判断上的困境在于：复杂的现实规划情境下，理、礼、法在多数情况下无法对规划行为的好坏和对错进行明确的判别。一方面，在理、礼、法交叠冲突的时候，需要规划师来进行判断和取舍，区分可做和不可做；另一方面，在理、礼、法都没有明确限定的灰色地带，规划师需要基于价值观来进行判断，在“可做可不做”的处境下做出决策，或在“不得不做”的困境中寻求突破。

规划师用于进行道德判断的价值观来源，可以是伦理学、政治学中的既有学说和思想，也可以是根据自己的经验、知识、思考形成的个人独特的行为准则。

1.2.2 职业道德

当对某种行为道德合理性的价值判断成为一个职业群体的共识时，价值观就上升为职业道德。职业道德是行业内部的基本行为准则和个人行为规范。同时，职业道德也是塑造行业合法性、独立性的重要依据，如律师、医生、会计等职业，明确的职业道德约定是确立其专业性的重要前提。Wachs认为“(职业道德的)信念让规划师团结在一起：我们相信规划工作不仅是运用某些分析技术或工具，更重要的是运用这些分析技术和工具，能够使得人们的生活变得更好，能使城市环境变得更好，这是规划师群体共同接受的道德责任”。也正是如此，规划师需要具备能够发现职业道德问题的能力，培养道德责任感和社会责任感。

2 规划价值观的理论框架

本文所讨论的规划价值观涵盖规划理论、规划教育、规划实践多个层面，涉及研究者、教育者、学生、规划师等多个相关群体的关联互动，并影响他们的行为选择。首先，道德判断是研究者和教育者关注的学术话题，规划价值观研究长期从伦理学中借鉴思想成果，对规划行为中的价值体系和社会公正问题展开探讨。其次，在规划教育领域，教育者将研究成果通过相关课程传授给学生，增强学生对规划工作的道德自觉，并培养其作为规划师的职业责任感。再次，在已从事规划实践工作的规划师群体中，价值观和职业道德体现在“行会法则和支持”(即“协会”或“学会”)及“职业道德规范”(即“职业行为守则”)两个层面。例如，通过规划师协会，约定共同的行为法则；通过拟定行为准则规范条款，约束规划师个体行为。规划理论、教育和实践三者之间存在信息反馈循环，规划教学和职业实践的案例可以给理论研究及规划教育提供经验指导，规划师的从业经验也可以形成职业再教育的参考素材。三者相互关联，共同组成规划师价值观的研究范畴和职业道德的实践领域(图2)。

但是，价值体系并不是唯一的，现实中的道德判断常常不是非黑即白。一方面，由于现代社会高度多元化，不同目标和行为标准下的好坏和对错的评判结论常常不同；另一方面，社会发展目标处于不断演化的状态，受此影响，道德判断标准也会出现变化。规划师有时会抱怨工作中遭遇的各种“道德困境”，即规划师在某些自认为“该作为/不该作为”的情景下，由于受到外界的压力，其无法“作为/不作为”。这些两难处境，本质上是由规划价值观差异和冲突造成的。

3 目标导向与义务驱使

在分析共同富裕带来的规划价值观变革时，需要面对目的论伦理和义务论伦理的争锋。前者侧重于根据行为引发的后果来判断其道德合理性，后者更加看重行为本身正当与否，并以此作为道德判断的基础。在这两种伦理观上又发展出两种价值观：功利主义和社群主义。目的论伦理下的功利主义和义务论伦理下的社群主义给规划师提供了目标导向和义务驱使两种价值观选择。

3.1 目的论伦理和功利主义

目的论伦理是基于是否有利于实现目的来进行道德判断的哲学方法，其认为事物的发生和发展都是为了达成或接近某个目标(图3)。目的论伦理强调目标的导向作用，侧重于从“我到哪里去”的角度思考问题。目的论伦理的特征是以目标的实现为终极原则，对宏伟未来的畅想、对远大理想的追求、对理想图景的传达和教导都围绕终极原则展开。以目的论伦理行事的人都会将“理想”作为“目的”来吸引人和驱动人，并围绕其形成一套成功法则和权衡标准的价值体系。

与目的论伦理直接关联的价值观是功利主义，很多公共政策(包括规划政策)道德合理性的确定都与这种价值体系有关。功利主义认为，所有行为(包括政策、规划、规则、系统和措施等)的合理性依据在于能够在实现“利”最大化的同时，最大化地降低“害”。功利主义的便利之处在于可以将复杂的道德判断简化处理，将彼此纠缠和难以调和的伦理问题转化为针对行为后果的利害权衡判断，将行为结果是否更加接近既定目标作为评判道德合理性的唯一标准。功利主义价值观给规划决策贡献了理性规划模型和成本—效益分析方法。如果根据这些功利主义模型和方法做出规划决策，其行为的道德合理性在于利用技术分析找到最有利于达成既定目标的方法，或者基于可量化的评价指标对不同的方案进行评判，选择最有效率的实现目标的路径。

3.2 义务论伦理和社群主义

义务论伦理是依据义务或责任是否得到履行来进行道德判断的哲学方法。义务论伦理认为个人或社会行为应当遵照履行某种责任的要求，按照认定的规则来行事，其道德合理性更多地取决于行为本身的合理性，而非行为的后果。社会化的人都应该信守一些处事法则，如“己所不欲，勿施于人”这样的个人信条。套用这些既定的“道德公式”，可以使抉择变得简单，是非判断也更加直接。义务论伦理不认同“为达目的不择手段”，不主张为了宏大的目的而牺牲方法的正义性。义务论伦理更看重过程与规则的正确，而不仅是结果和目标的达成。在这一伦理之下，约束行为的义务和责任来源于社会赋予不同角色的行为准则。

与义务论伦理相关联的价值观是社群主义。MacIntyre认为文艺复兴之后的西方思想过于强调个人的作用，忽视了人作为社群成员所受到的道德责任和义务约束。社群主义主张从个人在各种集体中受到的角色束缚来进行道德判断，将道德合理性的判断依据从“实现某种目标的动力驱使”转向“维系集体生活的道德标准”，实现从个人到群体的价值回归。将社群主义价值观应用到规划师身上，便可得到不同社群身份下的不同的道德义务。事实上，规划师始终需要在各种角色身份的束缚之下进行价值判断，很多角色义务彼此间还存在冲突。例如，作为设计师时服务于甲方的职业义务常常与作为公共利益倡导者时承担的社会义务相互冲突；维系城市长期可持续发展的职业理想与推动项目顺利实施的职业要求相互冲突。此外，在不同的时代，各种角色义务的重要程度也会发生变化。本文所讨论的共同富裕就是例证，一方面这是时代变迁给规划师工作带来的新任务，另一方面其价值观的出发点是集体主义而非个人主义，是从社会公平角度来思考城市发展的基本原则。

4 基于案例解析的价值观反思

在现实的规划情境下，目标导向和义务驱使表现出复杂的关联性，本文结合两个规划工作的案例加以解析。

4.1 案例一：H市控制性详细规划的试点改革

H市一个成熟的经济开发区一直是地方经济的主要支柱，过去几十年的快速发展给地方政府带来了巨大的经济效益，但短期利益与长期利益的冲突也引发了很多矛盾。例如，开发区大量的工业用地出让以后，部分企业由于经营出现了问题，事实上已经停止生产，工业用地也被切割和出租用于其他用途。这使得该开发区陷入发展困境：一方面，开发区内部有很多空置废弃的厂房，但政府没有能力完全回收再利用；另一方面，没有合适的土地供新项目落地。此外，开发区内规划的中小学用地早期被出让给了收费高昂的私立学校，导致开发区虽然原本规划了很多教育用地，但是开发区的学位配套仍然有很大的缺口，出现“在这里上学的人，不是住在这里的人”的现象。医疗用地也存在相似的问题，规划建设综合医院的土地被出让给经济回报更丰厚的专科医院，这导致开发区有很多医院，但是市民日常医疗需求却没有得到很好的满足。

面对土地的低效利用和公共服务配套缺口，规划管理部门希望通过控制性详细规划编制的试点改革来解决问题，希望对工业用地进行适度的用途转换，将其转变为公共服务和产业服务设施配套用地，并制定政策激励机制。

4.2 案例二：N市中小学用地布局专项规划

N市是现状常住人口为12万的县级市，N市教育局主导编制了《中小学用地布局专项规划》，由规划局全力配合。上位规划确定的城市未来人口规模为30万，但是作为一个人口收缩型城市，常住人口增速无法达到规划预期已成共识。在规划编制过程中，主管领导多次强调要重视效率和公平。效率，一是指避免未来出现教育资源浪费现象，二是指有效的选择和管控教育用地。因此，工作组在规划编制前就对N市未来的总人口规模进行了更加精准的预测，规划最终按20万的人口规模来布局教育用地；在规划编制过程中，编制单位协同各部门对用地选址进行了详细的论证和踏勘，在老城区切实评估用地需求、拆迁难度和建设成本，在确定用地后，实施严格的管控，保证教育用地不被侵占。公平，一是指规划编制过程中要注意老城区和新城区的平衡，避免将所有教育资源集中在人口密集、用地拥挤的老城区，有效控制教育基础较好的老城区的学校规模，避免出现一校(或几校)独大的情况；二是指在新城区给予学校最好的区位选址和较宽松的土地面积，支持新城区的学校建设。

4.3 规划价值观反思

4.3.1 避免单一价值观导向下的判断偏误

案例一中的经济开发区当下的发展困境主要在于过于急切的实现短期经济利益。从目的论伦理来看，快速的土地变现无疑是实现GDP快速增长的理性选择，对教育和医疗用地的高效率利用也是符合成本—效益分析结果的有效决策。从功利主义价值观角度判断，案例一的这些举措具有合理性。然而，案例一中的部分举措忽略了发展中的某些角色义务，导致在发展的新阶段 ，必须弥补过去由单一目标导向带来的判断偏误，并且如今再去弥补，所需要投入的经济、社会、制度和时间成本反而更大。从这一点看，规划师的工作不能单纯从某一种价值观出发，必须兼顾目标导向和义务驱使。

案例二的相关举措很好地结合了目标导向和义务驱使。一方面，高标准、系统地支持编制和实施《中小学用地布局专项规划》的行为就是在履行某种规划责任义务；另一方面，规划对未来人口规模预测的修正以及对城市未来教育资源的合理分布格局的引导，体现出规划工作中严谨的目标导向性。由此可见，现实中的规划师工作很难严格区分目的论伦理和义务论伦理的影响，有效的决策常常需要兼顾目的论伦理和义务论伦理的道德合理性要求。

4.3.2 效率和公平应尽早综合权衡并动态调整

案例一中的开发区长期秉持效率优先的发展原则，忽略了社会公平的需求。最终，开发区建设仍然需要回到增进人民福祉的目标上来。可见，“先追求效率后补偿公平”并不是最优的规划策略。在规划决策早期就应该权衡效率和公平，进行通盘考虑和布局，并在不同的阶段对规划实施中两者的侧重点进行动态调整。

案例二中的效率要素体现在：①合理确定教育用地总需求，不铺张浪费；②谨慎进行学校选址，减少拆迁难度，增强规划的可操作性。案例二中的公平要素体现在：①教育资源的空间分布尽可能均衡，避免分配不公平；②将教育工作作为增进人民福祉的普惠工程，重点推进。可见，尽早将对效率和公平的权衡纳入规划决策中，有利于公益事业的通盘布局和综合谋划。

4.3.3 寻求义务驱使和目标导向的价值观统一

从两个案例可以看出，在义务论伦理和社群主义价值观约定的责任范畴内，以义务驱使为动力的规划主张具有强大的道德感召力。正是因为如此，案例一中规划管理部门对教育和医疗资源缺口的判断能很快获得其他部门的认同，案例二中由N市教育局推动的专项规划能够取得各个部门广泛的支持。与功利主义思维常陷入多元利益的激烈争夺和漫长的协商境况不同，社群主义价值观具有凝聚和团结集体的力量。作为公共政策的规划，以“做对的事情”为前提，积极利用由此产生的感召力和凝聚力，有助于城市建设事业(特别是民生工程)的推进。

此外，两个案例还表明，在目的论伦理和功利主义价值观下的理性综合决策和成本—效益分析也是规划主张得以实现的重要前提。义务驱使的道德感召力虽然可以凝结共识，但是其本身并不能成为推动事业发展的动力；而以目标导向为引领，进行充分的资源整合和精密的行动设计才能确保“正确地做事情”及“能把事情办成”。在案例一中，规划管理者提出希望通过控制性详细规划的试点改革来盘活存量用地，并解决公共服务设施不足的问题，这是在设定义务驱使的规划目标后，以目标导向的行动通过坚定地实施规划，最终完成目标、履行义务。在案例二中，虽然规划行为的主要动机来源于义务驱使，但是对用地效率和投入产出的考量在专项规划的编制中也是不可缺失的。

5 结语

规划师不仅需要知道如何“正确地做事情”和“能把事情办成”，还要让规划“做对的事情”。为了“坚持以人民为中心”，规划工作常常需要在理、礼、法的交叠中做出道德判断。在“效率优先、兼顾公平”的原则下，秉持技术理性、工具理性、经济理性的规划师可以有效服务于城镇化高速发展。然而，进入高质量发展阶段，规划师职业行为的道德合理性判断已经发生变化。在城市更新、旧城改造、公众参与等工作中，规划师的行为和主张不可避免的具有价值观导向。因此，本文探讨的规划价值观聚焦于如何进行有关好坏和对错的道德判断，以及如何引导规划师做出正确行为选择或避免错误的行为。

借用规划价值观的理论框架，本文从目的论和义务论伦理中提炼出功利主义和社群主义立场，以这两种立场分别代表追求效率优先和社会公平的价值导向，并由此衍生出目标导向和义务驱使两种规划价值观选择。同时，结合两个案例，对当前规划价值观进行反思。基于此，研究认为在推进共同富裕的规划实践中，目标导向和义务驱使两种驱动力都应该成为争取道德合理性的工具。

本文对共同富裕的规划价值观的讨论，核心内容就是探讨“为什么要规划”“为谁进行规划”“规划师的社会角色是什么”，这是涉及职业主体性、价值观与职业道德的关键命题。在时代变革中，规划师的身份和作用经历了不断的转型。因此，规划师需要不断思考类似“我是谁？我从哪里来？我到哪里去？”的哲学问题，唯此才能不断强化职业的价值。

【注　释】

①本文所讨论的规划师群体，主要指在城市规划管理部门从事城市建设开发的专业管理人员，但在某些情况下，也可以涵盖在规划设计部门从事规划编制的设计人员，以及从事规划咨询和规划教育的人员。