当前，全国“五级三类”的国土空间规划体系已初步成形，但超大、特大城市由于其规划的综合性、复杂性远超于中小城市，急需在市级层面建立完善的规划传导体系。许多超大、特大城市基于各自的实践已初步构建了市级国土空间规划传导体系，但杭州市由于更多样的地区类型和更复杂的管理体制，不宜套用其他城市的传导模式，而应探索适宜本地的国土空间规划传导体系。文章基于杭州市的实践，探索构建了适用于杭州市的“市级—区县—镇街”纵向传导及“总体规划—专项规划—详细规划”横向协同体系，并提出相关建议，以期为杭州市级国土空间总体规划的传导与落地路径提供借鉴。

[关键词] 国土空间规划；传导体系；杭州市

[文章编号] 1006-0022(2022)09-0066-05

[中图分类号] TU981

[文献标识码] B

[引文格式] 潘蓉，杨毅栋，朱良．杭州市级国土空间规划传导体系的构建[J]．规划师，2022(9)：66-70．

0 引言

新中国成立初期，由于城市建成区面积较小，城市总体规划(以下简称“总规”)的意图能够较好地传递至详细规划(以下简称“详规”)，指导城市建设和管理。然而，随着城镇化不断推进，城市规模不断扩张，城市系统不断复杂化，城市总规的目的和手段也发生了变化。例如，杭州市自1951年以来共编制了五轮城市总规，第一版杭州市城市总规如今看起来更像是“片区级城市设计”，带有明显的几何构图感，随着城镇化进程的不断推进，杭州城市总规范围从不足100 km²扩大到了16850 km²，规划人口从70万增长到了745万。杭州市城市总规图纸也从最初的具有明显几何构图感的“城市设计图”转变为“规划布局图”。2018年机构改革后，国家出台了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)，建立了“五级三类”的国土空间规划体系，整合了原城乡规划、土地利用规划等空间类规划，市级国土空间总规的核心任务也从城乡规划时期的“指导城市发展建设”转变为“全域国土空间用地管控”。但整合后的国土空间规划体系在实施传导方面仍存在诸多问题，需要地方根据实际开展新的探索(表1)。

近年来，随着各大城市进行国土空间规划的编制实践，关于国土空间规划传导体系的研究也日益增多，主要内容包括国土空间规划传导层级、传导手段、传导要素、传导机制等。例如，占焕然提出在国土空间规划背景下，南京市应建立“总规—分区规划—详规”三个纵向层级，并将区级和街镇级国土空间规划纳入分区规划；谭宇文等人以佛山市为例，构建了“结构—分区—单元”逐级细化的传导路径；祝文明等人探索了国土空间规划的核心指标传导体系，提出三类管控指标，形成了“阶段式深化指标精度、联动式生成指标结果、激励式监督指标实施”的传导模式；袁源等人着眼于国土空间规划体系中的村庄规划，探索了各级各类空间规划衔接的具体要求。

当前北京、上海、广州、深圳、武汉、南京等超大、特大城市都初步构建了市级国土空间规划传导体系，杭州市也正在加快建构市级国土空间规划传导体系。杭州市作为浙江省省会城市，管辖地区既包括国际化的都市，又包括广袤的乡村；既有旧城区，又有撤市设区后的新城区，同时还保留有三个县(市)，而且在浙江省“省管县”的特殊管理体制下，面临着更加复杂的规划传导问题。因此，杭州市国土空间规划实践能为我国其他城市提供借鉴价值。

1 新时期杭州国土空间规划面临的问题

杭州市国土空间规划整合了城乡规划、土地利用总规等空间规划，实现了“多规合一”，但其规划传导的体系、层级、内容、手段尚不明确，需要根据地方实际情况开展新的探索。

1.1 各级规划间的层级传导体系尚不健全

由于国土空间规划编制时间紧、任务重，杭州市级、县级、镇级三级总规处于同步编制状态，规划内容和深度趋同。除开发边界、新增建设用地指标、稳定耕地指标等刚性指标实现了层层传导、上下贯通之外，市级总规中关于目标定位、空间结构、规模容量、公共服务、公园绿地、市政交通等各项内容的层级传导路径尚未建立。尤其是在浙江省“省管县”体制下，萧山区、余杭区等区的区政府本身具有较强的行政自主权，市级总规、区县规划的事权边界有待进一步明确。因此，杭州市需要界定各级政府规划事权及各级规划编制深度，按照“管什么批什么”“批什么编什么”的原则，分层分级明确刚性管控要求和刚性传导要求。

1.2 总规到详规的传导路径尚不明确

《若干意见》明确了乡村地区的规划传导路径，即市级总规—县级总规—乡镇级总规—村庄规划，但中心城区的规划传导路径却并不明确。对于中小城市而言，市区或中心城区面积不大，市级总规可以直接指导城区控制性详细规划(以下简称“控规”)编制。但对于北京、上海、广州、深圳等超大、特大城市而言，市区或中心城区的面积很大，市级总规很难对几百个控规单元分别制定单元导则实现直接传导，因此这些超大、特大城市均编制了分区规划等中间层次规划。

杭州市下辖上城、拱墅、西湖、滨江、萧山、余杭、临平、钱塘、富阳、临安十区，市区面积为8254 km²，中心城区(主城区)面积约为1000 km²。在浙江省“省管县”体制下，萧山、余杭、富阳、临安等区在“撤市设区”后仍具有独立的财政权，市级总规必须尊重各区政府发展意图与诉求，因而很难直接制定每个控规单元的各项功能和指标。目前，杭州市外围六区(即萧山区、余杭区、临平区、钱塘区、富阳区、临安区)正在编制分区规划，核心四区(即上城区、拱墅区、西湖区、滨江区)尚未编制分区规划。基于此，杭州市需要借鉴北京、上海、广州、深圳等超大、特大城市经验，明确编制分区规划或片区规划等中间层次规划，统一编制要求，并将该类规划作为市级总规到详规的衔接规划(表2)。

1.3 全域覆盖的详规单元划分尚未完成

杭州市城乡规划时期完成的详规单元划分有待进一步优化调整。一方面，由于杭州市级政府没有对外围各区的控规权限进行统筹，市级总规的规划意图也并不能很好地传导至外围区县的控规。另一方面，控规单元主要根据主干路网、功能板块进行划分，很少考虑街道边界和平台管委会管理边界，市级总规中关于建设用地、人口规模、开发强度等的各类管控要求也不能传递给街道和平台管理主体。当前在国土空间规划体系下，为了更好地衔接镇街、平台管理主体，也为了实现城镇单元、乡村单元全域覆盖，杭州市正在推进全域详规单元优化调整。但是城镇单元、乡村单元以及城乡交界处的单元划分原则有待进一步明确。同时，城镇单元与乡村单元分属杭州市规划和自然资源局的不同处室管理，需进一步探索城乡交接地区详规单元的规划编制、审批、管理路径。

2 杭州市构建国土空间规划传导体系的若干探索与思考

本文在“五级三类”国土空间规划的总体架构下，结合杭州市实际，构建了市级、县级、乡镇级三级以及总规、专项规划(以下简称“专规”)、详规三类的规划传导体系。开发边界内按照“市级总规—区县规划—控规”三级传导，开发边界外按照“市级总规—区县规划—乡村单元详规”三级传导(图1)。

2.1 探索分区规划编制，建立“市级统筹、区县衔接、镇街落实”的纵向传导体系

本文按照“市级统筹、区县衔接、镇街落实”的思路，建立“市级总规—区县规划—详规”三层级的传导体系。

(1)市级统筹。

在市级总规层面，规定总量规模、底线管控和空间结构，并对产业、生态、交通、公共服务、市政等专项内容做出统筹性安排；将战略指引、底线管控、空间布局与形态及专项指引等要求分解至各区县规划；划定市区范围内的详规单元，并明确城镇单元的主导功能或乡村单元类型。

(2)区县衔接。

在区县规划层面，落实市级总规的各项刚性管控要求，完善产业、生态、交通、公共服务、市政等专项内容，并将相关指标分解至详规单元；制定街区划分方案，并明确街区单元的主导功能；制定控规单元指引，并明确相关要求。

(3)镇街落实。

在详规层面，落实市级总规、区县规划的各项指标，并明确用地布局。详规单元主要分为城镇单元与乡村单元。其中，城镇单元充分衔接镇街、平台管理主体，边界按照主干路网、主导功能划分；乡村单元主要依据村庄边界，由若干村庄组合而成；在城乡交接地区的单元，充分考虑平台管理边界进行统筹划定，在开发边界内的单元编制控规，在开发边界外的单元编制乡村规划。此外，探索整合乡镇级国土空间规划和详规，开发边界内按控规要求编制，开发边界外按村庄规划要求编制。

2.2 规范专规编制，建立“总规定底线、专规建体系、详规落地块”的横向协同体系

各类交通设施、市政设施、公共服务设施都需要专规进行统筹，但过去专规由于缺少统一的坐标、底图和平台，常常出现各类专规在详规层面相互“打架”的问题。因此，要规范专规编制，以完善市级总规、专规、详规的传导体系。

(1)总规定底线。

市级总规负责定底线、定市级重大设施。专规编制应以市级总规为基础，通过整合各部门现状要素，以“三区”划定为载体，协调各部门空间管控要素，形成国土空间规划“一张图”，并将其作为专规现状评估、规划编制的基础。同时，专规编制完成后，相关管控要素成果应及时纳入国土空间规划“一张图”，并对“一张图”进行补充，从而实现各类专项要素的细化管理。

(2)专规建体系。

专规负责构建体系，并确定各类设施的规模与布局。各类设施布局是从专规到详规传导的核心内容，传导手段分为实位控制和虚位控制两类：实位控制即“地块到地块”，区级及以上重大设施若有较明确的布局范围的，可在专规内直接明确地块边界，“一竿子插到底”，在详规层面对该范围进行细化落实；虚位控制即“点位到地块”，专规设施点位要明确到街区或乡村单元，具体地块在详规层面进行细化落实。

(3)详规落地块。

详规负责将专规明确的设施布局落实至具体地块。建议将专规对详规管理单元的所有要求集合在“详规编制任务书”中，并集中展示于“一张图”平台，便于在规划编制时查阅，同时也可作为技术审查要点。

2.3 建立标准化、网格化街区，完善控规编制管理体系

近年来，国内各城市正在积极探索建立标准网格化的管控制度，以提升空间治理能力。以深圳市为例，其逐步建立了全域覆盖的“标准单元”，尺度为1～2 km²，各项公共服务设施都可以按照“标准单元”范围进行布局。杭州市可借鉴深圳市经验，建立统一标准的街区制度。街区结合主干路网、主导功能以及15分钟生活圈划定，尺度为1～4 km²，以1.5  km²为宜。同时，将街区作为规划、建设、管理的“基本细胞”和“基础网格”；制定街区划定方案，按照街区规划划定主导功能区。采取街区制度既能实现总规对控规用地布局的指导，又能避免出现总规与控规之间的图斑矛盾。

控规可按“单元—街区”两级进行编制。首先，以单元为范围编制单元控规，以街区为传导对象明确街区的整体开发强度、整体绿地率等指标，指标可在街区内平衡。其次，以街区为范围编制“街区实施方案”，制定出让地块或更新地块的用地性质、容积率、配套设施、公共空间、建筑高度等指标，并将其作为用地出让或用地更新的依据。最后，在满足整体管控要求的前提下，可以对街区内部地块之间的相关指标进行合理优化。

2.4 以数字化空间智治平台支撑规划实施传导与监督监测

利用市级空间智治平台，将规划需传导的内容以表格形式集中呈现在平台中，形成技术要点和规则，并作为下一层级的规划指引。采用上述方式既可以帮助规划编制团队直观、清晰地了解所有上位规划对编制单元提出的编制要求，并更好地将每一层级的规划指标和意图传导至下一层级；又有助于审查部门明确审查单元的每一条审查要求，为审查部门提供便捷、快速、准确的途径。此外，还能够通过空间智治平台建立起市级政府对区县政府、市级部门两条路径的实施监督机制，完善监督结果对规划实施和规划编制的动态调整机制，形成闭环。

3 相关建议

3.1 在地方实践的基础上探索完善城市规划传导体系

目前北京、上海、广州、深圳、南京、杭州等城市都在积极探索编制分区规划，并将分区规划作为从总规到详规的衔接层。建议进一步建立适合超大、特大城市需要的规划传导体系，明确分区规划的地位，以及市级总规、县级总规、乡镇级总规等规划的编制深度要求，构建层级传导、逐级深化的规划体系。此外，应进一步界定国家与地方事权，按照“管什么批什么”的要求简化并明确市级总规的上报内容与要求。

3.2 转变规划思维模式，从地块规划转变为政策区规划

建议转变以地块为对象的规划思维模式，以政策区为规划对象，按照模块化思维编制规划。在市级总规层面完善详规单元划分方案，使详规单元全域覆盖、互不重叠，然后在分区规划和详规单元层面完善街区划分方案。将单元和街区作为基础网格，按照模块化思维叠加其他各类政策区。其中，中心城区、开发边界等政策区按照单元边界进行划定；主导功能区、学区等按照街区进行划定，从而真正实现对全域国土空间的管控，有利于将来各类政策区的规划编制与管理(图2)。

3.3 规划引领空间治理，按照详规单元调整镇街管理边界

在过去的二十年，许多城市外围的乡镇在快速城镇化过程中撤镇设街道、撤村建居，其中的街道边界继承了乡镇边界，不能适应城镇化地区的精细化空间治理要求。这些地区应衔接新一轮详规单元划分方案，结合主要干道、河流铁路、平台边界优化镇街行政区划，使规划编制和行政管理范围相协调，使国土空间规划中关于建设用地、人口规模、开发强度等各类管控要求能够传递至镇街、平台管理主体，从而推动国土空间治理体系和治理能力现代化。

4 结语

国家已明确“五级三类”的国土空间规划体系，但尚未明确具体的传导规则。超大、特大城市因其城市系统的复杂性和综合性远超中小城市，需要在国家已明确的体系基础上进行深化和细化。杭州市因其多样的地理情况及特殊的管理体制，面对着更加复杂的传导问题。本文基于杭州市实践，初步探索和完善了市级国土空间规划的传导体系，构建了“市级—区县—镇街”纵向传导和“总规—专规—详规”横向协同体系，并提出了相关建议，为杭州市城市总规的传导落实提供了较为可行的路径。未来，应进一步探讨国土空间规划各层级需传导的内容与要素，并运用实际案例进行传导实践和反馈，以完善杭州市国土空间传导体系。