0 引言
党的十八大以来，生态文明理念成为指导我国新型城镇化和高质量发展的重要思想，中央历次重要会议均结合该理念对我国开发保护格局提出明确要求。党的十九大报告指出，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统的质量和稳定性。同时，随着国际形势的转变，实现“碳达峰、碳中和”是贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的内在要求，也是党中央的重大战略决策，而生态安全格局的划定及其保护要求是稳定碳汇空间、支撑“双碳”战略实施的关键。因此，如何在国土空间规划体系中构建并落实好生态安全格局，提升生态碳汇能力，强化国土空间规划用途管控，有效发挥森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土的固碳作用，提升生态系统碳汇增量，至关重要。
1 生态安全格局的内涵及其研究综述
1.1 生态安全格局的内涵
生态安全格局是自然资源学、景观学、生态环境学、城乡规划学等学科的研究热点，它基于对区域生态系统结构与功能起重要作用的屏障、廊道、斑块等要素的识别、复原及重构而形成，是保障区域生态系统服务的可持续供给，进而维护城市生态系统结构和过程健康与完整，维护区域与城市生态安全的关键性格局。
目前关于生态安全格局的研究主要集中在以下三个方面：一是构建生态安全格局的技术方法。在众多生态安全格局的构建方法中，较成熟的是“源地—廊道”研究框架，其中“源地”表示在地区生态安全中产生重要辐射效应、具有决定性影响的斑块；“廊道”表示在动物迁徙过程中起重要作用的带状通道，连通生态网络内各要素的流动。二是聚焦多种尺度、不同区域的生态安全格局。研究对象涵盖自然保护区、重大工程地区、快速城市化地区和生态脆弱区等不同区域，目的是从保护生物多样性角度关注区域的可持续发展。三是生态安全格局的应用。构建区域生态安全格局，并将其运用于生态保护红线划定、自然资源空间精准识别与管制以及国土空间生态修复等。
1.2 生态安全格局是国土空间规划体系的重要内容
生态安全格局是整个生态空间的基础，是国土空间规划体系开发保护格局构建的核心。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络”“加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复”。《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》要求明确自然保护地等生态重要和生态敏感地区，构建重要生态屏障、廊道和网络，形成连续、完整、系统的生态保护格局和开敞空间网络体系，维护生态安全和生物多样性。目前在编的《全国国土空间规划纲要(2021—2035)》《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》均提出生态安全格局是生态修复、城镇发展的基础。
在“五级三类”国土空间规划体系中，国家级规划强调战略性，省级规划强调协调性，市县级国土空间规划强调实施性。因此，市县级国土空间规划是国土空间用途管制制度精准实施的核心层级。目前，全国范围内正在进行国土空间总体规划的编制探索，如何构建一套有效的空间识别规则和管控传导细则，是落实与巩固生态安全格局的关键。基于此，本文结合惠州市国土空间总体规划编制实践，在充分梳理生态安全格局管控实施成效的基础上，根据用途管制的制度要求，提出生态安全格局的构建和管控路径。
2 生态安全格局规划实施现状
2.1 生态安全格局规划的相关内容
在国土空间规划体系构建前，各个部门编制的规划中均有涉及生态安全格局的相关内容，大致可以概括为以下3种类型。
(1)关注空间格局，聚焦生态安全空间结构和组织。
通过建立人、地相互影响的分析框架，采用生态阻力面分析、生态网络分析、形态格局分析等手段，构建斑块、廊道、网络等生态空间结构。例如，《城市规划编制办法》提出城市总体规划需要包括生态环境保护、生态敏感区识别等内容，而各地在编制城市总体规划的过程中，均会对城市的生态安全格局进行识别，提出生态核心、生态屏障、生态廊道等需要保护的内容。《广东省主体功能区规划》基于资源环境承载力分析，提出构建以“两屏、一带、一网”为主体的生态安全战略格局，即构建以广东省北部环形生态屏障、珠三角外围生态屏障、西江、北江、东江、韩江、鉴江以及区域绿道网为主体的生态廊道网络体系。
(2)强调对生态服务系统的保护，聚焦生态服务功能的空间管控。
通过生态环境敏感性评价、生态功能重要性评价、生态保护优先度评价等方法，综合考虑多个因素，识别生态系统服务功能的时空特征，确定生态功能空间，并提出分区管控规则。例如，《长江经济带生态环境保护规划》提出“统筹协调、系统保护”，以长江干支流为经脉，以山、水、林、田、湖、草、沙要素为有机整体，统筹水陆、城乡、江湖、河海，统筹河流上中下游，统筹水资源、水生态、水环境，统筹产业布局、资源开发与生态环境保护，对水利水电工程实施科学调度，发挥水资源的综合效益，构建区域一体化的生态环境保护格局。同时，《长江经济带生态环境保护规划》根据长江流域生态环境系统特征，以主体功能区规划为基础，强化水环境、大气环境、生态环境的分区管治，系统构建生态安全格局：西部和上游地区以预防保护为主；中部和中游地区以保护恢复为主；东部和下游地区以治理修复为主，并根据东中西部、上中下游、干流支流生态环境功能定位与重点地区的突出问题，制定差别化的保护策略与管理措施，实施精准治理。
(3)通过区分不同生态要素载体，分类进行保护。
结合土地调查、林业调查等手段，以自然属性或者生态属性为判断依据，对生态要素所在空间范围进行具体识别，提出各类要素的保护指标和保护要求，如原生态环保、林业、海洋、国土资源等部门，不仅对自然保护区、森林公园、水产保护区、地质公园等进行单独识别和保护，还对生态公益林、红树林等独特的生态要素进行识别和保护。
2.2 取得的成效及其局限
将生态安全格局相关内容纳入国土空间规划体系，可以对我国生态环境保护起到积极作用。一方面，生态安全格局的构建受到重视会促使规划从业者从整体性角度去统筹考虑生态环境的质量和安全；另一方面，较为清晰的核心保护要素识别和管控，使规划从业者能从水土涵养、防风固沙、污染防治、生物多样性保护等多个方面关注生态要素的保护，使生态安全格局发挥守住水源保护地、生态公益林等生态底线的积极作用。然而，生态安全格局规划和管控存在的多头管理问题也会使保护效果有限。
(1)系统性不足。
各个部门规划根据部门职能提出具体的保护要求，导致管控存在系统性不足的问题。例如，原城乡规划中关于生态格局管控的内容较为空泛，管控的约束力较弱；原土地利用总体规划只划定禁止建设区，生态安全内容不够全面；林业保护规划着重强调林地保护，管控要素过于单一；饮用水源保护规划仅关注水源保护地安全。同时，单个生态要素的规划尚未融入生态系统中应有的气候调节、水土保持、水源涵养、生物多样性保护等内容，在对生态安全格局相关要素的认定、范围划定等方面缺乏统一的实施细则。
(2)价值取向不明晰。
“山水林田湖草沙”生命共同体是由多种要素构成的有机整体，是具有复杂结构和多重功能的生态系统。但在实际工作中，生态环境保护规划过于强调生态空间内的要素和格局保护，未能体现生命共同体理念，较少关注农业空间内的生态功能和城镇空间内的生态功能。
(3)实施路径待健全。
生态安全格局尚未构建起层级清晰、有效的传导体系，除指标和边界管控手段相对清晰外，各类要素的管控规则是模糊的。例如，在原《城市规划编制办法》中缺少详细规划相关内容，专项规划对各要素管控内容的关注不足，没有共同的底图，在对生态安全格局所涉及的保护空间的认定、范围划定等方面缺乏统一的实施细则，影响了实施效果。
3 生态安全格局的国土空间用途管制思路
3.1 用途管制助推国土空间精细化管理
自2018年自然资源部成立以来，统一国土空间用途管制制度已上升到国家战略部署层面。依托“五级三类”国土空间规划体系的构建，实现土地用途管制向国土空间用途管制转变，以及自然资源精细化管理是大势所趋。我国用途管制制度不断结合社会经济发展的新特点进行完善和调整。
(1)从要素、分区管控到全域管控。
以往的用途管制制度主要包括以下三种管控模式：一是要素管控模式，最具代表性的是依托《中华人民共和国土地管理法》的土地用途管制制度，目的是控制耕地减少速度、保障国家粮食安全、提高土地利用效率。二是分区管控模式，如划定禁止和限制建设区，进行特定保护。三是形态管控模式，主要体现在详细规划阶段，结合地块的面积、功能、高度、密度、风貌等提出一系列的管控要求和指标。“山水林田湖草沙”生命共同体理念是人与自然和谐关系的具体体现，生态安全格局规划要按照国土空间用途管制的新要求，将以往的土地用途管制范围扩大至全域国土空间，从耕地保护走向综合整治，从对农用地转用管理走向对各类国土空间、建设边界的管控，不断提升空间治理能力。因此，需要将上述管控模式进行整合，着力解决生态管控要素边界不清、行政审批效率不高、分区管控规则和动态监管机制尚不健全等突出问题，推动实现重点突破和整体创新。
(2)从编制管控到全流程管控。
改变以往部分规划“重编制审批、轻监督管理”等问题，从全生命周期视角贯彻落实用途管制制度。把握好规划编制、实施许可、监督管理三大环节，明确生态安全格局中各类要素的用途管制手段，以及纳入规划管制的内容和输出面向实施的内容，标记监督管理的核心要素。
3.2 具体技术路径
(1)基于“三调”结果和各类调查评价，理清资源本底。
生态安全格局的用途管制应根据土地、森林、湿地、水域、岸线、海洋和生态环境等调查标准，以土地调查成果、相关自然资源专项调查和地理国情普查成果为基础，确定各类生态安全格局要素的用途、权属和边界分布等，为规划布局和资源配置奠定基础。
(2)开展功能分析，明确划定保护格局和范围。
生态安全格局的用途管制应基于生命共同体理念，通过生态系统分析和“双评价”分析，识别生态保护安全格局和生态极敏感、极重要地区；综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全，明确市县辖区内生态安全格局，统筹确定保护目标与布局以及生态保护红线、自然保护地等各类要素的边界和分布，并将其纳入国土空间总体规划。
(3)制定空间用途方案，明确准入和转换规则。
生态安全格局规划应根据生态保护需求和开发利用要求，依据市县国土空间总体规划确定的生态安全格局保护目标与布局，提出用途管制要求，将其落实到具体用地边界，并予以公告。按照生态主导功能和保护类型，分类制定生态功能类型区的区域准入条件，确定开发强度，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，提出城乡建设、农业生产、矿产开发、旅游康养等活动在规模、强度、布局和环境保护等方面的要求。整合现有各规划部门各类用途转用制度，针对生态空间向城镇空间、农业空间的转变，生态空间内建设用地、农业用地的转换，以及生态空间内部用途之间的相互转换，制定差别化的转用审批流程，逐步建立用途转用许可制度，并构建面向详细规划传导的管控要点和机制。
(4)建立自然资源资产台账，创新管理和动态评估体系。
要构建生态安全格局，就要在各类自然调查成果和空间用途管制方案的基础上，进一步结合自然资源现状制定统一的确权登记制度，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。具体措施包括：建立全民所有的自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制，全面、准确、及时掌握自然资源资产“家底”，查清和掌握其变化情况；定期对生态安全格局中的各类要素保护任务完成情况开展自评估，市县自然资源、环境保护、农业农村、林业等行政主管部门定期做好督导和效果评估工作，向市、县人民政府反馈实施的成效及存在的问题，并及时做出调整和完善，或者提出相关建议。
4 惠州市实践
4.1 构建完整的市域生态安全格局
惠州市生态安全格局的构建以“三调”、林业调查、生物多样性调查、气象观测、基础地理信息普查、遥感影像等各种生态环境保护调查数据为基础，秉持生命共同体理念，落实市县国土空间规划可实施、可落地的要求，按照“格局完整，功能完善，结构连通”的原则构建生态安全格局(图1)。
4.2 明确各类要素用途管制方式
国土空间用途管制是以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的开发保护制度，是优化开发保护格局、推进生态文明建设、提升国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。因此，在完整的生态功能格局的支撑下，依托清晰的要素和功能边界，提出分类分层的管制方式，是实现精准管控的关键。按用途管制在生态系统中的功能重要程度，具体可以将其分为以下5种类型。
(1)生态保护红线区域管制。
生态保护红线区域管制适用于生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，如有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域，这些区域都应优先纳入生态保护红线进行保护，调整后的自然保护地也应自动纳入生态保护红线。惠州市参照《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，对三条控制线内的土地利用用途和行为设定严格而细致的准入制度、行为导则，在符合现行法律法规的前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的、有限的人为活动。
(2)生态保护红线外其他重要生态功能区管制。
惠州市在开展“双评价”分析后，得到相对完整的生态保护极重要区，但在推进自然保护地整合优化和生态保护红线评估调整工作中，仅考虑了项目权属、基础设施通道、采矿等因素，使生态保护红线局部呈现相对破碎化，对生态功能的完整性造成了一定影响。因此，惠州市基于生命共同体的理念，对未纳入生态保护红线但对生态功能完整性具有重要作用的区域进行管制；划定边界并明确各区土地利用方向，明确管制强度要求，突出对土地利用方向的引导。例如，水鸟活动的水田不能转化为旱地或者填用地；特定动物迁徙或生活的林地，不能改变林相、种植果树等；重要经济鱼类的产卵场与孵育场，实施禁渔期、禁渔区制度等。
(3)重要生态空间缓冲区管制。
对于水源保护区、生态廊道等区域，在核心管控范围外采取缓冲区方式管制。缓冲区管制的目标为通过在缓冲区范围内设定特定的用途限制，达到保护核心管控范围的效果，一般先划定需要保护的核心区域，并在核心保护区域之外划定缓冲区域。其作用在于关注空间之间的相互影响，因为核心区外围地区的土地利用变化会影响核心区的环境质量，致使核心区达不到最佳保护效果。例如，饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区，必要时可在保护区外划分准保护区。在一级、二级水源保护区范围内，原则上不得划定建设用地，在划定一级、二级水源保护区前已开发建设的区域，禁止新建、扩建与水源保护区无关的建设活动；在准保护区范围内可以开展建设，但是其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理。生态廊道缓冲区，如河道、鱼产卵区，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施，不得损害生态廊道的环境质量。边界所形成的空间形态与生态过程和生态功能的发挥紧密相关。此外，指标约束中包含了连通度、廊道宽度等用以衡量形态稳定性的指标。
(4)空间形态管制。
原城乡规划中的控制性详细规划针对建设用地的管制多为此种模式。一方面，在该类规划管制中，用地性质功能明确，并依据目标设定用途、面积、强度、位置、体量、形态、风貌、配套设施等一系列细化指标和要求。在生态安全格局的相关内容管控中，也可以参照上述内容进行管控，如通风廊道、生态空间和城镇空间交界面、滨水绿地、城市内部公园等可以对自身范围内的相关建设用途、位置、体量、空间形态进行管控。另一方面，从考虑生态安全格局的连通性角度出发，对生态廊道、生态网络、绿环、绿楔等这些生态要素的边界进行管控，确保生态格局完整。
(5)重要地类管控。
在特定的区域、地域中，惠州市对维护生物多样性和生态系统安全具有重要作用的重要地类进行专门管控，禁止对其进行破坏和干扰，如大亚湾滨海湿地、红树林等重要的动物栖息地，莲花山、罗浮山、南昆山等珍稀植物资源聚集地。对于该类重要地类的管控，参照永久基本农田的管理模式，管控方式包括边界管理、指标约束、土地利用行为管控和行政考核、质量等级、集中连片度等重要管控内容。
4.3 输出后期传导审批管控要点
构建层级清晰、管控有效的传导体系，是国土空间规划体系面向实施管理的重要内容。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可及进行各项建设等的法定依据。因此，在明确市县国土空间总体规划中的生态安全格局及其用途管制机制后，为保障后续生态安全格局用途管制机制的有效实施，需要进一步结合规划内容和要点，明确向详细规划传导的要点和形式。惠州市根据规划传导的机制(包括规则、名录、指标、结构、分区、位置、边界7种要素及落实、深化、优化、增补4种形式)，结合生态安全格局的构成要素及其用途管制的方式，在市县层面形成面向详细规划的审批管控要点；通过国土空间开发利用许可，用途变更，审批及监管，监督管理等环节，对所有国土空间用途进行监管(表3)。
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