规划实施监督机制是实现国土空间治理体系现代化的关键，省级国土空间规划在“五级三类”国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调的作用，如何形成有效的规划实施监督机制，确保规划能用、好用、管用，仍亟待展开进一步探索。文章立足治理体系现代化视角，以广东省为例，基于现行省级空间规划实施监督的问题，总结了伦敦、上海、北京等先进地区的空间规划实施监督经验，从保障机制、传导路径、指标体系、动态调整机制、信息系统等方面提出强化省级国土空间规划实施监督的建议。

[关键词] 规划实施监督；省级国土空间规划；治理体系现代化；广东省

[文章编号] 1006-0022(2022)08-0045-07

[中图分类号] TU981

[文献标识码] A

[引文格式] 周艺霖，邱凯付，刘菁．治理体系现代化视角下省级国土空间规划实施监督体系研究[J]．规划师，2022(8)：45-51．

2019年5月出台的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确要求建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，建立国土空间规划定期评估制度。目前，自然资源部已全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，不断重视和强化规划实施、监督、管理环节。在此背景下，开展国土空间规划实施监测、评估等技术方法和理论体系的研究显得十分重要。

省级国土空间规划是国土空间规划体系中承上启下的重要环节，既肩负着纵向深化落实全国国土空间规划纲要的职责，又承担着统筹协调市县国土空间规划的责任，是省域国土空间治理的战略性、基础性、制度性政策工具。随着国土空间规划体系的建立，规划实施监督成为空间规划体系改革重构的重要研究领域。已有研究介绍了国际先进地区在规划实施评估体系结构、指标体系、实施保障等方面的实践经验，探讨了市级层面特别是以特大、超大城市为主的国土空间规划实施监督思路和方法。总体而言，当前我国对于省级国土空间规划的实施监督研究不多。本文结合广东省的实践，在新时期国土空间规划体系改革背景下探讨省级国土空间规划实施监督的思路和方法，以期为其他地区提供参考。

1 治理体系现代化与国土空间规划实施监督

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”“建立空间规划体系”“落实用途管制”等新要求，将空间治理作为推进治理能力现代化的重要目标和重要组成部分。在国土空间规划体系改革背景下，空间治理进入以国土空间规划体系为主体的新阶段，规划实施监督作为国土空间规划体系的重要组成部分被予以明确，成为推进国家治理体系现代化的重要举措。

如何理解治理体系现代化与国土空间规划实施监督的关系？本文认为，国土空间规划领域的治理体系和治理能力现代化，是指由治理主体、治理客体、治理方法(包括治理体制、机制、技术等)等因素构成的有机整体的现代化，重点探讨“谁来治理、治理什么、如何治理”的问题，这些问题分别对应规划实施监督的主体、客体及监督体系(图1)。

1.1 治理体系现代化对监督主体的新要求

政府与市场、社会的共识，是城市治理体系现代化的重要特征，也是规划作为城市未来发展建设共同纲领的重要体现。国土空间规划需要充分发挥政府、市场、社会等多元治理主体的协同作用，通过一系列制度安排，形成党委领导、政府组织、市场参与、社会协同的社会治理格局。党委领导，就是要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿到规划实施的各领域和全过程。从政府组织角度看，各级政府是规划编制和实施的责任主体，要加强对国土空间规划工作的统筹协调，通过建立编制实施国土空间规划的共同责任机制，不断提升政府治理能力，实现“多规合一”。从市场参与角度看，就是要发挥市场在规划实施监督中的外部反馈调节作用，努力实现市场作用和政府作用相互补充、相互协调、相互促进的有机统一。从社会协同角度看，在国土空间规划实施过程中应保障社会各方的广泛参与，建立规划实施全流程、多渠道的公众参与机制，从根本上体现以人民为中心的主体定位，实现共治共管、共建共享。

1.2 治理体系现代化对监督客体的新要求

从监督客体角度看，国土空间规划强调对下位规划和专项规划的传导，其实施监督应当覆盖规划提出的各项内容，以国土空间保护、开发、利用和修复等为核心，关注国土空间面临的各种问题和矛盾，协调国土空间与经济、社会、生态、文化等的相互关系。从某种程度来说，在国土空间规划实施监督过程中，下级政府、政府相关部门也处于监督客体地位。因此，为保障规划的有效实施，提升国土空间治理水平，应当建立与规划目标相配套的政府考核体系，细化考核内容、明确评价机制。

1.3 治理体系现代化对监督体系的新要求

国土空间规划领域的治理体系和治理能力现代化离不开体制机制、技术手段的有机衔接与整合利用。国土空间规划实施监督的方法突出3个重点：一是法规政策体系，即落实依法治国理念，加快完善与规划实施监测、评估和动态维护相关的一系列法规政策，从立法层面明确各级政府在规划编制、审批、实施等环节的权力和义务；二是体制机制保障，通过建立规划实施监测预警、动态反馈调整、考核问责等机制推进国土空间规划实施，实现全周期管理和全过程留痕；三是在实施监督过程中，创新使用新的技术手段和工具，如上海建立了城市空间基础信息平台和城市发展战略数据库，保障城市总体规划自上而下的实施和动态维护。

2 治理体系现代化视角下原有省级空间规划实施监督的问题

面向治理体系和治理能力现代化的关注重点，当前省级空间规划的实施机制在监督主体、监督客体、监督体系方面仍存在不足，这也是新时期建立国土空间规划实施监督机制亟待解决的问题(图2)。

2.1 监督主体：政府、市场、社会缺乏协同

2.1.1 公众参与渠道和路径不顺畅，实施监督成效不佳

与城市总体规划及详细规划相比，省级空间规划由于内容相对宏观，与老百姓切身利益的相关性不如详细规划密切，公众参与不足。从过去的省级空间规划来看，一方面，其公众参与主要局限在编制、成果公示阶段，在规划实施监测、评估、维护等后续环节中的公众参与几乎处于空白，未能充分保障公众的知情权、参与权和监督权；另一方面，在规划编制阶段，各地虽然开展了较多公众参与活动，如问卷调查、座谈访谈、规划听证等，但是公众参与往往以宣传为主，流于形式，广度和深度均显不足。

2.1.2 省级政府的统筹协调力度不够，缺乏有效组织协调的实施监督机构

省级空间规划实施监督是一项综合复杂的工作，需要省级政府或省级层面的实施机构来统筹协调。然而，由于省级政府的统筹协调力度不够，缺乏有效组织协调的实施监督机构，各类空间规划的实施往往沦为部门事权。其中，省级主体功能区划、土地利用规划由于其政策工具、管控手段较为明确，实施监督效果相对较好，而城镇体系规划实施监督的刚性和有效性相对较差。实际上，各类空间规划在规划编制阶段尚且难以实现真正的“多规合一”，在规划实施阶段要实现政府部门之间的协同配合、规划意志的统筹协调就更加困难。即使在机构改革后，省级国土空间规划成为省级层面统领性的空间规划，自然资源部门也难以独自完全承担规划实施监督的职能。

2.2 监督客体：规划管控要求与部门管理权责不清

2.2.1 部门间的规划权力冲突，管理权责不明晰

当前，因政府管理的需要，省级部门拥有某一领域的管理事权或专项规划编制权。一方面，各部门间的空间管理范围可能存在交叉重叠的部分，同一空间或事权可能分属不同部门管理。以海岸线为例，长期以来陆海分头管理、界线不清，海洋部门往往以平均大潮高潮时的水陆分界线作为海陆分界，自然资源部门则以平均低潮线和零米等深线作为陆海边界，二者的管理范围相互交叉。另一方面，各个部门编制的专业或专项规划，因基础数据无法共享共用、规划编制时期和规划期限不一、技术标准和编制要求不同等原因，也存在各类规划之间难以衔接和协调的问题，具体体现在规划实施过程中可能出现规划缺乏共识、相互矛盾的情况。例如，过去由于划定依据和调查方法不同，不同部门划定的生态保护区范围，对林地、湿地的定义和分类标准等存在一定差异，后续可能造成规划管控要求打架、规划实施困难等一系列问题。

2.2.2 规划管控要素及要求不明晰

管控要素不明、管控要求不清是原有省级空间规划普遍存在的问题，规划的刚性和弹性内容不明确、不合理，特别是刚性管控内容或不够明确和细化，或定得过细，导致下层次规划和下层级政府处于两难境地，陷入“什么内容都有、但什么都难以管住”的怪圈。当前，各地国土空间规划编制仍然延续了过去“大而全”的思维，“不同层级规划管什么”，尤其是“总体层面规划管什么”仍不清晰，规划管控要素体系亟待建立。

此外，过去的空间规划往往注重技术方案的编制和目标的描绘，而不注重工作任务的分解，实施任务未分解至各地各部门，也难以发挥责任主体的实施主动性。

2.3 监督体系：指标体系不完善，体制机制和技术手段缺乏支撑

2.3.1 现行空间规划指标体系不完善，全面性不足、针对性不强

以广东省为例，过去各类省级空间规划虽然都有规划指标体系，但是各类规划指标体系主要关注部门事权和专业领域，与新时期国土空间规划改革全域全要素、全生命周期管理的规划管理要求尚不契合，亟需进行统筹整合。同时，各类空间规划指标体系相对单一，对广东省各区域的差异考虑不足，对区域特色体现不够，也难以在实际应用中发挥有效作用。未来，应根据省级国土空间规划指标体系，构建一套用于年度统计和监测，面向职能部门的系统性监测指标体系，以支撑规划的编制、监测、评估、实施、管理全过程。

2.3.2 动态反馈和跟踪预警机制尚未建立，实施评估有效性不足

过去的规划实施评估一般为5年左右的“实施结果的符合性评价”，多用于为规划修编做合理性的程序性评估，缺少对实施过程变化和趋势的监测，以及后续的反馈、修订环节，面临形式认同大于实施效用的窘境。而评估作为串联“规划—建设—管理”的重要环节，其核心价值之一正在于为规划内容和相关政策、规划运作制度提出修正、调整的参考依据。因此，进入新时期，国土空间规划实施评估亟待从结果评估走向实施过程评估，即突出对规划实施的动态跟踪和及时反馈。

2.3.3 考核机制不健全，规划严肃性和权威性缺乏保障

政府是规划实施的主体，有责任引导规划的实施并按照规划要求推进，但过去空间规划的实施评估结果往往未被纳入地方人大、政协的监督体系和相关部门的绩效考核体系中，缺乏健全的考核、问责和督查机制，导致规划常存在“重编制审批、轻实施管理”的问题，进而影响规划的严肃性和权威性。

2.3.4 信息平台尚未充分发挥作用，实施监督缺乏技术支撑

国土空间基础数据的来源和质量是规划评估科学性的重要保障。传统规划实施评估主要基于对统计数据、专项调查等静态数据的统计分析，或通过卫星遥感等技术手段对土地利用进行动态监测，缺乏系统性的自然资源一体化数据和国土空间基础信息平台的支撑，加上不同来源、不同地区的数据时效、精度和质量往往存在较大差异，难以为规划实施监督评估提供科学系统的支撑，导致评估结果的全面性和精准性不足。

当前，上下联动的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统相继建立，将有效支撑国土空间规划的审批、实施、监测、评估和预警全过程，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。在此背景下，亟待建立统一完善的数据标准及运行规则，丰富智慧的技术分析手段，为数据信息平台的有效运作提供重要保障。

3 国内外空间规划实施监督的探索与经验

3.1 伦敦：构建动态化、针对性的监测评估机制

英国在长期的规划改革实践中建立了一项贯穿规划编制、实施、调整全过程的规划监测评估制度，并对应编制、实施和调整3个阶段，分别形成可持续性评价、动态监测报告和规划检讨文件，其中以伦敦的制度执行最为典型(图3)。

其中，动态监测报告对应规划实施阶段，主要监测规划的实施进展及趋势，支撑规划政策的调整完善，具有动态性和灵活性的特征。从2013年开始，《伦敦市年度监测报告》由全文发布的形式改为根据规划框架、分专题不定期评估发布的形式。报告结论可以直接作为检视、修订规划政策的依据，规划政策的修订也将及时反馈至年度监测工作中，根据实施情况对监测指标进行补充和调整。

动态监测报告在不同区域层级体现了不同的监测导向。以大伦敦地区和伦敦市为例，在大伦敦地区层面，《伦敦规划年度监测报告》监测《伦敦规划》的第二级指标控制体系是否得到落实，对于规划中具体措施的实施情况不做进一步分析评价，既确保了对战略发展方向的把握，也为下层次规划留出了更多弹性空间；在伦敦市层面，《伦敦市年度监测报告》主要监测《伦敦市地方发展框架》的第三级指标控制体系是否得到落实，指向实施策略，突出大量明确的定量要求，呈现明显的结果导向。

3.2 上海：强化数据采集技术创新及指标体系支撑

2017年编制的《上海市城市总体规划(2017—2035年)》获国务院批复后，上海率先开展了总体规划实施年度监测的探索，在数据采集技术创新与指标体系构建方面形成了一套可供借鉴的经验。

在规划编制过程中，上海同步建立了城市发展战略数据库(SDD)及数据信息采集获取机制，依托数据库及时跟踪、评估规划目标实现情况，并通过明确统一信息采集更新、数据标准等要求，推动部门间信息资源的共建共享，支撑形成开放多源的数据平台，为规划年度监测、定期评估和动态维护提供了坚实的技术支撑。

上海将指标作为衔接目标、策略和实施机制的关键环节与管控核心要素，服务不同事权主体与管控目标，构建了“核心指标—监测指标—系统指标”逐级扩展的指标体系框架(图4)。其中，监测指标是在核心指标的基础上扩展而成的，包括城市综合运行体征、创新活力、人文魅力、绿色环保等维度，主要辅助规划部门把握城市整体发展状况、进行日常管理；系统指标则对应分区、专项维度的事权主体，主要指引分区规划、专项规划、年度计划等规划的编制与实施。

3.3 北京：创新实施监督工作组织和畅通反馈渠道

《北京城市总体规划(2016年—2035年》获批后，北京以城市体检评估作为规划实施监督的重要手段，探索构建了城市体检闭环工作体系，形成了强有力的制度保障、开放多元的评估主体、广泛的应用平台和畅通的反馈渠道等重要经验。

在法规政策方面，北京修订了《北京市城乡规划条例》，出台了《北京城市体检评估办法》等规范性文件，保障城市体检评估工作依法、依规开展。同时，由北京市委、市政府作为体检评估工作的组织领导机关，并成立由市领导负责的城市体检评估专项工作组，实现强有力的工作统筹协调。在具体工作中，各部门、各区、第三方技术团队共同开展体检评估工作，并通过全市居民满意度调查和部分街道、社区深入调研相结合的方式强化公众参与，力图反映各方共识。在实施流程上，北京城市体检充分对接规划实施和政府施政的关键环节，结合监测结果形成对策建议，并反馈指导下一年的实施工作和重点任务，形成轮番滚动、动态调整的工作机制，确保规划确定的各项内容得到充分落实。

3.4 小结

总结伦敦、上海、北京等先进地区的经验可以发现，引入政府、社会多元评估主体，构建过程贯通、顺畅有序的工作机制，完善实施监督指标体系及信息平台技术支撑，是促使规划编制与实施朝着良性循环方向发展的重要基础。其中，指标体系与监测评估目标有着紧密的对应关系，形成逻辑清晰、导向明确的指引，促进区域、部门、不同层级政府等主体之间的统筹协同；权威共享的数据信息平台及相应的数据更新机制，则为形成科学全面的监测评估结果提供了支撑和保障。

4 广东省国土空间规划实施监督实践

4.1 从权责不清走向权责分明，健全“地位清晰、多方参与、分级考核”的规划实施监督保障机制

实施监督的地位不明、实施监督主体的权责不清是当前国土空间规划实施监督成效不佳的主要根源。为此，广东省在《推进国土空间规划实施监督研究》中提出，应首先确立规划实施监督的法定地位、重塑价值。2022年6月1日通过的《广东省土地管理条例》明确要求“各级人民政府应当建立规划实施评估机制，开展国土空间规划动态监测评估预警，对国土空间规划实施情况进行监管和评估”，标志着广东省已从法律层面确立国土空间规划实施监督的地位。

在监督主体上，规划实施评估和监督涉及的领域极广，决定了其本身工作具有高度的综合性和复杂性，需要多个部门主体共同参与、高度配合才能完成。因此，省级国土空间规划实施监督工作应由省级政府组织领导，由省自然资源厅及相关部门组成的专项工作组负责具体实施。同时，吸纳专家和市民代表组成公众咨询监督委员会，作为规划监测、评估、考核、维护的常设评议机构，负责开展公共评价调查等工作，形成面向公众的正规化、法制化、程序化的沟通机制。此外，考核是监督主体对监督客体的传统监督方式，为推动监督主体和监督客体更好地履行规划实施责任，需要完善相应的监督考核机制，将规划实施任务完成情况纳入各级政府和部门的绩效考核。

4.2 从系统指引走向约束传导，建立“刚弹结合、两线并行”的规划传导路径

省级国土空间规划兼具战略性和约束性，一方面要对国家重大战略做出空间响应，另一方面要有效传导控制线等国土空间管控要求。

广东省在省级国土空间规划编制中提出探索形成战略性内容主动传导、刚性内容约束传导“两线并行”的传导体系。战略性内容是对省域国土空间开发保护的宏观指引，包括目标定位、规模指标、空间格局等，可通过“目标分解、任务拆解、结构剖解”进行主动传导。例如，针对广东省国土空间开发保护存在的资源配置方式亟待优化的问题，规划提出对流促进、存量优先的战略，进一步形成相对应的实施行动计划，并落实到各地市和省直部门。刚性内容着重维护规划的权威性和严肃性，形成以控制线管控、用途管控、指标管控、要素管控为核心的约束传导方式。例如，在控制线管控方面，根据广东省国土空间的特点，搭建形成了“3(生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界)+X(历史文化保护控制线、工业用地控制线、海岸建设退缩线等)”的控制线管控体系，实行分级划定与管控，并将其作为落实国土空间边界管控的重要手段。

在具体传导方式上，广东省根据传导内容的不同，建立规则型、指标型、结构型、名录型、位置型、分区型、边界型7类传导方式，指导下层次国土空间规划的编制(表1)。

4.3 从目标导向走向实施导向，建立“要素统合、主体明晰”的监测评估指标体系

监测评估指标体系是有效衔接规划全过程、统筹平衡多层面需求的重要抓手，不仅应当支撑对规划实施情况的跟踪监测和全面把握，还应支持各地市及各职能部门在空间上的统筹协同。

基于广东省国土空间开发保护指标体系，本文提出构建一套涵盖安全、创新、协调、绿色、开放和共享6个维度共62项指标的国土空间规划实施监测指标体系。在此基础上，为体现规划实施监督评价重点、事权主体、考核对象等的差异，需进一步对指标进行分类。区分评价重点，可将指标划分为年度体检指标和五年评估指标两类，其中年度体检指标着重监测规划约束性和强制性内容的执行情况，以及与规划实施密切相关的内容；五年评估指标则包括目标实现、发展趋势特征等阶段性评估指标。区分事权主体，可将指标划分为资源环境、生态环境、经济社会、基础设施、民生保障、文化旅游等专项领域，强化对各专项规划的指导约束作用，在横向维度确保各个部门的决策行动得以在空间上统筹协同。区分考核对象，可将指标体系划分为地市考核和省域监测两类，在纵向维度支撑规划传导实施落地(图5)。

4.4 从结果评估走向过程评估，建立“定期评价、双向反馈”的动态调整机制

本文认为，探索构建常态化的实施监测评估机制，形成规划编制管理与实施反馈的闭环，是支撑规划有效实施的重要内容。

在评估周期层面，依据《若干意见》要求，结合已有经验，广东省建立健全省级国土空间规划“年度体检、五年评估”的定期评价制度。其中，年度体检抓重点，聚焦规划实施重点，监测规划实施总体情况，及时预警违反规划管控要求的行为；五年评估全覆盖，对照国土空间规划确定的目标战略和任务措施等，综合评估规划阶段性实施情况，系统分析发展趋势，作为规划调整的重要依据。

在应用反馈层面，广东省配合建立“监测评估—规划调整”的双向反馈提升机制。依托年度体检和五年评估，将指标实施情况划分为优于目标、运行正常及进展缓慢3种类型，提出对策建议并反馈指导后续规划的实施和修编工作，形成“规划—监测—评估—维护”全过程管理闭环，提高规划的有效性、适应性(图6)。

4.5 从静态管理走向动态监管，搭建“权威共享、精准监测”的实施监督信息系统

在规划编制、实施、评估和调整的过程中，伦敦、上海、北京等先进地区均建立了多源开放的基础数据平台，并建立了相应数据更新机制，为规划的监测评估工作提供了必要支撑。

借鉴上述城市的经验，广东省借助国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的建设契机，进一步完善数据采集与整合、共享与开放、应用与维护等工作推进机制，更好地发挥数据信息及技术方法的作用。在数据采集方面，充分利用广东省政务大数据中心，强化各类数据治理工作，着重建立数据标准协调机制，对各专业的信息采集更新、数据定义和标准进行统一，保证数据来源的精度及格式的标准化，推动跨部门、跨层级、跨地区的数据共享和信息交互，打破信息壁垒。在数据应用方面，集成天空地一体化、大数据及人工智能等技术，对指标、用地、底线等进行智能监测，在评估指标实施完成度的基础上，就区域综合运行情况或某一发展目标进行多指标综合评估，并加以可视化呈现。同时，基于高分辨率卫星遥感影像，探索具体项目审批与底线管控数据自动比对技术，及时发现规划实施过程中出现的问题，并进行及时预警。

5 结语

国土空间规划实施监督是建立健全国土空间规划体系、推进国土空间治理体系和治理能力现代化的重要手段。当前，省级国土空间规划的内容已基本成型，对规划实施监督的探索不断推进，但实施监督体系的建立并非一蹴而就，有待在实践中不断推动治理主体、治理客体、治理方法的有机整合，推动运行规则、技术手段等的改进完善。此外，未来也需要加快完善与规划实施监测、评估和动态维护相关的法规政策体系，明确监督内容、监督制度、保障措施等内容，保障规划实施监督工作顺利推进。