1 新型产业用地的调控机制及存在问题

创新型经济的蓬勃发展对城市产业空间提出了新的要求，也直接催生了新型产业用地的政策实践。近年来，南京、深圳和上海等城市率先开展了新型产业用地探索，随后全国各地相继开展了相关研究及实践工作。目前，学者们在新型产业用地的调控机制和存在问题的研究上已基本形成共识。

1.1 调控机制

新型产业用地的创新实践主要体现在产业用地的“供前—供中—供后”3个阶段，通过功能指标的适度激励与保障监管的针对性约束，为创新主体提供全流程、陪伴式、定制化的用地供给，以期达到引入创新主体、激活创新生态、引领创新发展的目标。

(1)适度激励：多功能、高强度、低成本，引入创新主体。

适度激励主要体现在以下3个方面：一是实现用地功能的混合。通过拓展功能兼容范围、提高配套面积比例、制定混合用地管控规则或采取综合用途供地等多种方式，契合创新经济的发展要求。二是实现建设强度的提升。技术的进步使生产流程在垂直空间的整合成为可能，从而实现“产业上楼”，其所产生的增量收益也有效促进了低效用地的更新。三是降低开发成本。新型产业用地的地价一般以工业地价为基准进行一倍左右的上浮，远低于商业办公用地的地价，具有突出的成本优势，契合创新型企业发展过程中的低成本诉求。

(2)针对性约束：高门槛、严监管、控转让，规避市场风险。

各地在新型产业用地的供给中，一是普遍建立起一套高标准的土地利用正面清单，严格设置项目遴选要求与准入门槛，并通过探索先租后让、“带产业项目”出让、“限地价竞亩均税收”“限地价竞达标时限”等多种弹性出让方式，最大限度地提高要素质量和配置效率；二是建立完善的供后监管体系，对项目的投资强度、投产时间、亩均税收、节能环保等指标进行监管，保障土地利用效益的最大化；三是严控物业的分割转让，为了避免产业空间的“房地产化”风险，各城市对产权分割、销售及整体转让均提出了严格限制的要求。

1.2 存在问题

(1)政策创新重点失焦。

新型产业用地政策的制定需精准回应城市产业用地供给的痛点。例如，深圳通过新型产业用地的供给，有效降低土地成本，保障创新主体的落位；南京通过增设创新科研设计用地，承载研究、开发、实验和孵化等功能，允许科研机构进行经营性活动以激发其创新动能；东莞则通过松湖智谷等工业大厦项目，有效推动制造业转型升级与工业用地集约高效利用。但是在一些后续实践中，由于政策制定缺乏与城市特征的紧密联系，导致政策创新方向失焦，甚至演化成招商引资、争夺企业的重要手段，造成政策落地困难。2020年出台了新型产业用地政策的15个城市中仅有8个城市已出让新型产业用地，济南、天津等城市则先后取消了相关政策试验。

(2)规划响应路径滞后。

与新型产业用地政策匹配的空间规划相对滞后，缺乏顶层设计与管控依据。一方面，创新型经济的发展具有偶然性和不确定性，传统的规划并不具备足够的经验来有效引领其发展，而更多是通过被动跟进的方式进行响应。另一方面，在规划实践中遇到的问题还需要通过后置的纠错机制来修正。“十三五”期间，深圳由于缺乏对新型产业用地总量和流量的管控，导致市场供大于求，进而对传统制造业空间造成了挤压。自2016年起，深圳先后发布了多项市场监管政策进行纠偏，并在《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划(草案)》中进一步强调要稳定制造业空间，合理控制新型产业空间规模的增长。

(3)精细治理延伸不足。

新型产业用地的落地实施对治理能力提出了更高的要求。首先，管理周期的延长要求加强管理主体的协同，一般可通过高位统筹多个管理部门形成合力。2019年，《广州市提高工业用地利用效率实施办法的通知》明确提出市、区政府和各职能部门的责任与权力，上下联动共同推动新型产业用地的落地实施(图1)。其次，需要多元主体共同探索新机制、新方法。传统的产业用地供给时间过长，与企业生存时间存在错配，导致用地闲置或低效出租等低效利用现象出现。对此，苏州、南京等城市积极探索弹性出让、先租后让等弹性供给机制，对特定产业的发展起到了良好的引领作用。

2 西安高新区新型产业用地政策的关键制约

西安高新区作为首批国家级高新区之一，2020年其地区生产总值达2410.08亿元，占西安全域生产总值的24％，在全国高新区排名中位居第八、增速位居第一。然而，通过对标全国先发区域发现，西安高新区的新型产业用地政策在落地过程中仍面临以下制约。

2.1 政策供需错配

(1)需求端：培育中小微企业。

西安高新区目前已形成以新一代信息技术、汽车制造、高端装备制造、生物医药为代表的四大主导产业，但以龙头企业为核心、以中小微企业为外围的协同创新生态尚未形成。从龙头企业的角度来看，其缺少与周边中小微企业的合作互动，难以发挥技术外溢和创新引领的作用。在汽车制造产业中，比亚迪的整车本地配套率不足30％；在电子信息产业中，中兴通讯的本地配套率仅为0.3％。在产业空间供给上，西安高新区长期通过企业“购地+自建厂房”的方式供地，导致区内针对中小微企业的专业化产业空间供给不足，当下呈现出“大地块、低密度”的连片发展现象(图2)。龙头企业引领不足和专业化产业空间供给不足，在很大程度上限制了西安高新区培育中小微企业及形成协同创新生态的进程。

图2 西安高新区单位地块企业密度分析图

综上所述，西安高新区存在一定程度的政策供需错配，其政策创新应聚焦两个方向：一是提供适宜中小微企业成长的专业化产业空间；二是响应科研机构成果转化、企业孵化生长的空间需求，共同构建“创新型产业组群+产业生产链+创新生态系统”网络，完善高新区的协同创新系统。

2.2 规划引导缺位

(1)缺乏总量统筹。

西安高新区目前突破工业用地政策(容积率＞2.5、配套设施占比≤30％)的产业项目多为待建项目，且集中分布于丝路软件城片区。未来，随着丝路科学城作为高新区空间发展的重点助力西安建设综合性国家科学中心，七大硬科技产业组团的产研融合发展势必将进一步增加新型产业用地的投放(图3)。但从作用机制来看，新型产业用地是以人力资本和知识资本作为主要投入品，再将日益专业化的人力资本和知识资本引入制造业的一类生产性服务业用地，其规模不是越大越好，而是需要在顶层设计中明确对总量的控制要求。

(2)缺乏布局引导。

过去30年，“滚动式”发展模式使得西安高新区不断向西南方向拓展，形成了处于不同发展阶段的3个片区：北部片区正处于园区向城区的转型阶段，承担着存量工业用地提质增效的任务；中部片区正处于土地快速供应、项目快速建设的发展阶段；南部片区仍处于增量发展阶段，需提前谋划产业链与创新链的融合发展。因此，新型产业用地的供给应统筹考虑存量更新与增量引导的需求，通过政策供给促进新旧动能转化与“双链”融合发展，助力西安构筑高质量产业发展新格局。

2.3 协同治理缺失

(1)缺乏机制设计。

目前，西安高新区产业用地的治理呈现出刚性指标约束特征，虽明确了土地利用绩效评估、低效用地更新腾退等相关定量标准，但机制设计的缺乏导致实际操作层面存在困难。例如，一些重点引入的企业受限于市场环境，短期内无法达到承诺的产值及税收强度要求；一些低绩效的企业因其较高的就业强度或社会影响而难以腾退；一些明确腾退意向的企业因缺乏明确的利益协调机制而面临退出困难。可见，缺少配套的机制设计，单一的指标约束将难以实现精细化供给的初心。

(2)市场先试不足。

西部地区的创新主体在数量、质量、创新活力等方面与先发地区存在差距，导致其自发的市场先试行为不足，无形中对管理者提出了更高的要求。以西安为代表的西部城市在用地政策创新的基础上，还应进一步结合自身的特色，植入策划思维、产品思维，谋划好“引入哪些主体”“打造什么产品”“提供什么服务”，系统整合先发地区的经验，以新型产业用地为载体，真正实现激活创新生态的总体目标。

3 西安高新区新型产业用地的响应路径

3.1 供前：突出城市特征，聚焦政策创新重点

创新型产业政策的制定需要与城市的经济结构、产业发展、市场需求进行动态接轨，只有当政策与其作用的环境、对象、目标取向相匹配时，才能真正发挥作用。面对当下的政策供需错配，高新区应实行差异化、精准化的产业用地供应：在当前工业用地的基础上细分增加复合型工业用地与研发型工业用地两类(表2)，提升开发强度和混合比例，在配套功能设计上各有侧重。

表2  西安高新区精细化产业用地供应类型分析

复合型工业用地主要投放于西安高新区高端装备制造、汽车制造等产业领域，承载具有创新能力的中小企业，强调生产与研发并重。在开发强度方面，提下限、控上限(2.0～3.0)，在提升用地使用效率的同时保障生产功能。在功能混合方面，要求提供不低于总建筑面积70％的空间用于建设标准化、环保型的生产厂房，以供企业入驻使用；提供不超过30％的配套功能，供研发、中试、测试等企业使用，促进资源共享和技术升级。

研发型工业用地主要服务于西安高新区新一代信息技术、生物医药等产业创新主体，这类主体表现出生产研发高度复合、创新要素高度集聚、创新网络交流密集的特征。在此类用地中，70％的生产空间用于建设集研发办公、中试生产于一体的多层、高层楼宇，以集聚创新主体；30％的配套功能用于保障会议交流、公共活动、配套公寓等高质量服务功能的落位，营造空间紧凑、特色鲜明、功能复合、具备人性化体验的新一代产业生态型空间。在开发强度上，研发型工业用地原则上高于复合型工业用地，但不超过周边的商业办公用地，因此其容积率设定为3.0～4.0。

3.2 供中：突出刚弹结合，实现精准供给

(1)总体层面：强化刚性，确保总量。

为了规范新型产业用地的供给，保障产业空间底线，各城市在实践中纷纷采取划定工业区块线的措施，有效减少了产业用地的流失。例如，深圳划定270 km²的工业区块线，实施分类管控；南京提出到“十四五”末期，工业用地规模控制在300 km²，形成“产业园区—产业社区—零星工业地块”三级体系；浙江更是首次划定了全省工业用地红线，确保控制线内的工业用地总量不减少、用途不改变，同时根据其产业结构及发展预期提出工业区块线内创新型产业用地总量的管控要求(表3)。因此，为确保未来用于制造业发展的土地资源供给，西安应加强对高新区工业用地的总量管控，在全市先行先试建立“工业用地红线”制度，保障总量不减少；同时，结合西安三次产业结构比例(二三产比重为33.2∶63.7)，控制新型产业用地占比不超过工业区块线内工业用地总量的15％。

3.3 供后：突出公共属性，强化协同治理

(1)强化协同治理，联动多方主体。

西安高新区应对标先行城市，在建立形成多部门、多口径、全生命周期管理流程的同时，构建面向市场主体和使用主体的协同治理框架；构建政府有效主导、专业机构有力运营、市场主体积极参与的格局，明确各方主体的职能边界，实现城市公共利益、企业经济效益和创新转化效益，即发挥政府主体的守底线作用，通过出台创新政策，制定全流程监督评估机制与公平公正的参与机制，实现政策的有效供给，必要时发挥国资平台的杠杆作用，吸引各方力量加入；发挥市场运营主体对于产业发展动态的深度及动态捕捉优势，通过市场化方式吸引产业项目落位，完善产业生态。

(2)突出公共属性，实现长效运营。

西安高新区应充分发挥国资平台的企业作用，主动作为政策创新的实践样板。一方面，国资平台能够有效贯彻政策创新意图，避免短期逐利行为，发挥引领市场的作用。对于具有战略性作用的产业项目，既要关注现阶段的产出指标，也要保持“战略定力”，关注长远发展，如京东方项目最终通过“合肥模式”的催化实现跨越发展，带动城市转型升级。另一方面，通过设计合理的国有资本进入与退出机制，鼓励社会资本参与到长期的产业运营中，实现国有资产的保值增值，进一步体现新型产业用地的公共属性。借鉴深圳等城市的先进经验，在新型产业用地上策划落位产业综合体项目，通过“国资平台+新型产业用地+产业综合体”的组合，有效导入运营资源，构建“定制化空间+生态化运营”的园区模式，降低创新型中小微企业的发展成本，激活创新资源，集聚创新主体，完善创新生态，实现长效运营。

4 结语

在高质量发展背景下，如何在土地要素紧约束的条件下实现创新驱动发展，将成为地方政府长期关注的重点问题。本文认为新型产业用地作为推动城市创新发展的政策工具，在实现高质量发展和土地高效利用方面具有重要作用。如何将政策设计的一般性思路与城市特色性诉求相结合，是政策能否落实并产生预期效应的关键。本文通过梳理相关研究实践，明确新型产业用地适度激励和针对性约束的调控机制，分析得出各地实践中反映出的政策创新重点失焦、规划响应路径滞后、精细治理延伸不足等普遍问题。同时，以西安高新区为例，识别其产业用地政策存在的政策供需错配、规划引导缺位、协同治理缺失的主要问题，提出了“供前突出城市特征，聚焦政策创新重点”“供中突出刚弹结合，实现精准供给”“供后突出公共属性，强化协同治理”的响应路径。而新型产业用地的实践目前仍处于初期阶段，因地制宜地制定相关政策一方面需总结经验，提升认识水平；另一方面也需通过实践检验、总结、优化调控策略，最终实现精准施策。