相对于人口普查视角下的常住人口概念，《市级指南》提出的城市实际服务管理人口能够更加精准地测度出日常与城市空间发生实际联系的人口数量，以及其对各类公共资源和公共服务的需求量。利用手机信令数据计算可得，西安市域内日均实际服务管理人口规模为1512万，高于“七普”统计的常住人口数量；而中心城区的日均实际服务管理人口规模约为1260万，超过“七普”统计的常住人口数量的60%以上。可见区域性经济活动引发的跨区域日常人口流动，特别是短期驻留人口对中心城区实际服务管理人口规模、分布及变化有着巨大的影响。
实际服务管理人口与常住人口不仅存在规模结构上的差异，二者间密度分布的差异程度也较大。研究发现，西安市中心城区的短期驻留人口主要集中在城市商业及商务办公区(如小寨、高新区、经济技术开发区等)、区域性综合医疗机构(如西京医院等)、大型综合交通枢纽(高铁北客站)和主要旅游景区(钟鼓楼、大唐芙蓉园)附近，这些区域的实际服务管理人口密度均高于常住人口密度，尤其是在城市主要就业区，其实际服务管理人口密度是常住人口密度的2～3倍；与之相反，中心城区内的居住片区则表现出日间实际服务管理人口密度低于常住人口密度的特征，且差异程度与住区自身的开发强度存在较高的相关性(图4)。这说明具备区域性服务功能的设施对城市实际服务管理人口的吸引作用非常明显，其中区域交通枢纽、旅游景区等设施仅服务于外来的短期驻留人群，而其他如商业及商务办公设施则是同时服务于本地常住人口和外来人员，导致城市实际服务管理人口空间分布与常住人口空间分布的偏离程度较大，这对公共服务设施的规模类型和分布都提出了更为精细、精准的要求。
人口抚养比指总体人口中非劳动年龄人口数(15岁以下、59岁以上)与劳动年龄人口数(15～59岁)的比值，当一个国家或城市的人口抚养比较低时，可为经济发展创造比较有利的人口条件。西安市的劳动年龄人口数量由2010年的666.0万增加到2020年的885.1万，人口抚养比由2010年的27.3%增长到2020年的36.4%。虽然总体上人口抚养比水平有了一定上升，但是位于中心城区边缘地带“年轻环”内的人口抚养比水平却未发生太明显变化(仅由2010年的24.2%上涨到2020年的25.7%)(图6)，低于西安市的整体人口抚养比指标水平。因此，可以认为该区域在未来仍然存在着较大的人口红利，为西安市的经济持续增长奠定了良好的人口年龄结构基础，是未来城市人口集聚和实现产业发展转型的主要地区。
图6 西安市劳动抚养比空间分布
2.3.1 就业人口增速远低于常住人口增速，职住关系失衡
与城市常住人口规模结构相比，职住人口结构及通勤关系更能反映城市的空间结构特征与空间绩效。截至2020年底，西安市的城镇就业人口规模为661.2万，占“七普”统计的城镇常住人口总量的64.5%，其中位于中心城区内的就业人口为528.3万，占就业人口总量的79.9%。同时，近年来西安市就业人口的年均增速一直保持在2%～3%，远低于常住人口20%左右的年均增速，说明就业增长对城市人口增长的拉动作用并不明显。
研究以街道为基本单元，对西安市的职住空间关系进行深入分析，通过计算就业者视角下的职住平衡指数来测度区域职住平衡水平(图7)。结果显示，全市总体的职住平衡指数为46.6%，中心城区的职住平衡指数为37.7%，其中职住平衡指数相对较高(60%以上)的街道绝大多数都位于中心城区以外的地区，说明外围地区的就业者更倾向于选择在本地区居住；而职住平衡指数较低(30%以下)的街道基本都位于中心城区内，主要的城市就业中心所在的街道职住平衡指数不足20%。以上特征反映了目前城市在就业和居住功能上协调不足，单元内部用地功能过于单一，导致中心城区大多数区域的职住关系在总体上处于失衡状态。
图7 西安市职住平衡指数空间分布
2.3.2 高能级就业中心较为缺乏，局部地区通勤时间过长
研究采用核密度法分析计算西安市中心城区的就业密度，在此基础上使用局部Moran's I指数以反距离法(取1000 m距离阈值)表达空间关系，在1%的显著性水平下筛选出就业密度大于1万人/平方公里的高值聚类区，据此识别出中心城区的就业中心共计10个，用地面积为33.7 km2(图8)。在识别出的就业中心内，总就业人口为69万，占中心城区就业人口总量的比例不足20%，并且就业密度在2.5万人/平方公里以上的高能级就业中心仅高新区就业中心一处，但该区域却集中了西安市全部就业中心40%以上的就业岗位。可见，西安市中心城区目前的就业中心不但整体规模较小、就业密度总体较低，而且就业岗位的分布过于集中，高能级的次级就业中心相对缺乏。
图8 西安市中心城区就业密度空间分布及就业中心范围
研究结合手机信令数据建立西安市街道单元的常住人口通勤网络(图9)，分析发现，大部分的通勤行为主要集中在中心城区，利用街道日均通勤出行量计算得出的中心城区常住人口通勤联系强度占全市域的75%以上；在中心城区范围内，高强度的通勤联系集中于西安市高新区就业中心及周边地区的街道，北部和东部地区则相对较低。从通勤时间分布也可以看出，受城市就业岗位分布的影响，中心城区常住人口的平均通勤出行时间(29.7分钟)远低于外围地区(46.3分钟)，除阎良、高陵等产业型组团外，外围地区的平均通勤出行时间普遍在45分钟以上(图10)。
图9 西安市中心城区常住人口通勤网络
图10 西安市常住人口平均通勤时间示意
综上可知，西安市典型的“单中心”就业结构不仅使城区的通勤时间分布不均，造成局部地区的通勤时间过长，还降低了城市空间结构的整体绩效，亟待通过调整城市就业岗位分布和通勤关系进行优化。
3 西安市未来人口结构变化趋势与动因分析
3.1 人口增长的持续性面临一定程度的挑战
从人口增长的规律看，西安市常住人口年均增幅在2015年以前一直保持在0.6%左右。从2015年开始，西安市常住人口的增长进入加速期，特别是2017年开始实施的“户籍新政”将人口增速提升了10倍以上，使得西安市常住人口突破了千万。虽然常住人口总体增速相比之前有了较大的提升，但是增长率近年来却一直呈下降趋势，从2017年的8.9%下降到2019年的2.0%。由此可以预计，随着人口政策红利周期的结束，人口增速必将回到相对较低的状态。与此同时，由于西安市近年来的人口增长主要依靠外来人口推动，“七普”数据显示全市常住人口中流动人口数量为374.7万，其中陕西省内的流动人口为239.4万，占流动人口总数的63.9%，相较于2010年和2015年分别下降了14.2%和10.1%。这一方面表明西安市外来人口的主要来源地是本省，另一方面也反映出省内剩余劳动力的数量已经十分有限，未来西安市人口增长的持续性将面临挑战。
产业结构与布局在人口集聚、促进经济增长中发挥着重要的中介效应，人口集聚通过产业结构升级间接促进了经济增长，而经济增长又会进一步吸引人口集聚，即人口集聚和产业集聚表现为共生关系或者互为因果关系。通过前文的分析可以判断，西安市中心城区现状人口结构与城市各类产业空间分布存在着高度的耦合性。因此，在通过本地城镇化实现人口增长已经难以为继的背景下，结合西安市的国家中心城市定位和资源禀赋发展现代服务业，实现产业结构的调整和升级，从而强化区域间的产业分工与合作，促进资本、信息和人口在区域内的自由流动，是下一阶段西安市实现外来人口集聚、人口可持续增长的关键因素。
城市规模的扩张必定会伴随城市功能的疏解，疏解后的功能必然会在更大尺度的区域空间上进行重组，特别是对于旧城区而言，需要疏解的城市功能在很大程度上与人口结构相关。根据前文的研究结果，西安市目前存在人口密度过高、人口结构的空间分布异化现象突出、旧城区老龄化严重等问题，主要原因之一是中心城区有限的空间承担了过多的城市功能。要解决上述问题除了要对目前中心城区比重过高的居住功能进行疏解，还要对与人口集聚有关的其他城市功能进行疏解；如果仅是疏散人口而没有同步疏解相应的城市功能，可能会引发更严重的问题。
4 应对西安市人口结构问题与变化趋势的国土空间规划策略
4.1 完善就业中心体系，以职住平衡为目标引导增量人口分布
随着城市规模的不断扩张和土地资源的日趋紧缺，通过完善就业中心体系来打造多中心的城市空间结构，是实现城市内部产业结构调整、优化城市功能的重要途径之一。同时，《市级指南》也要求在国土空间规划编制过程中重点推动人、城、产一体化发展，改善职住关系，特别是在就业便利地区优先安排政策性居住用地，促进产城融合、职住平衡。而实现职住平衡不仅需要通过多中心的就业体系来优化城市空间结构，确保在各就业中心通勤圈范围内居住空间与就业空间相匹配，还需要通过有效组织交通系统来整合各类空间要素，从而推动超大城市空间结构绩效的提升。
结合西安市目前“单中心”的空间结构特征，研究建议未来在中心城区外围地区结合不同的产业功能组团打造若干新的就业中心，形成“一主多副”的就业中心体系，通过就业功能的集聚带动新增人口的集聚。多中心的城市空间结构构建应重点关注以下3个方面的内容：①以实现局部区域范围的职住平衡为目标，以45分钟通勤出行时间为阈值，划定城市就业副中心的通勤圈，在各通勤圈内进一步划分若干个15分钟社区生活圈，以“通勤圈+生活圈”为基本组织模式配置各级各类公共服务设施，同时避免与现有中心城区通勤圈的重合(图11)；②根据主导产业结合上位规划确定各通勤圈人口规模总量，在此基础上确定各类职住用地的规模比例与开发强度；③优化完善城市交通系统，尤其应同步推进轨道交通的建设，使外围地区的就业中心通过轨道交通加强与中心城区的联系，避免新增人口过度向中心城区集中。
图11 西安市“多中心”空间结构体系示意
4.2 调整城市产业结构与布局，有序实现中心城区的人口疏解
在打造多中心城市空间结构实现新增人口集聚的同时，也需要对中心城区现状人口密度过高地区的人口进行疏解与调控。经验表明，人口调控的关键在于城市职能的疏散，包括居住职能和就业职能，如果仅对居住职能进行疏解而就业没有同步跟进，那么将导致区域性的职住分离并引发更为严重的问题。根据西安市产业发展的总体思路，未来市域范围内将形成“清零腾退+集聚提升+盘活存量”的产业总体格局，即中心城区二环内的第二产业基本实现清零，与中心城区功能定位不符的产业逐步外迁。因此，如何判定和甄选适宜的产业并对其进行外迁与腾退，是实现中心城区人口密度疏解的关键。
研究按照国民经济行业分类标准对西安市中心城区的产业门类进行划定，确定了30类第二产业、35类第三产业，在此基础上选择从业人员规模、资产数量、收入负债比、年龄与学历构成、与片区规划目标的符合度等因子，建立中心城区产业疏解可行性的量化评价体系，通过多因子综合评价对各类产业向外围疏解的难易程度进行排序。根据评价结果，研究建议将疏解可行性高和较高的产业作为中心城区优先向外疏解的产业类型，共包含17类第二产业、15类第三产业，涉及的从业人员约71万；进一步考虑该产业类型从业人员的抚养人口以及就业乘数效应，可大致推算出中心城区可以疏解的人口规模约为160万。
4.3 应对差异化的人口结构特征，推进公共服务设施的精准配置
无论是传统意义上的常住人口，还是国土空间规划中提出的实际服务管理人口，都会影响城市公共服务设施的配置，而二者的主要区别在于实际服务管理人口的空间分布更能体现“短期不稳定、集聚度高”的特点，这对各类公共服务设施的配置在灵活性和适应性方面提出了更高的要求。结合《市级指南》的规定，研究建议以实际服务管理人口相对于常住人口的增量规模占比来确定公共服务弹性系数，即未来在西安市中心城区的各级各类就业中心、大型公共建筑、综合交通枢纽、旅游景区等人口活动高度集中的地区，给商业、餐饮、住宿、公共交通等设施预留出一定的弹性指标及空间，人口集聚和实际服务管理人口增量规模占比的差异程度越大，设施的弹性系数越高，从而通过精准化配置满足实际服务管理人口，特别是短期驻留人口对城市公共服务的需求，使人地关系更加科学。
针对人口年龄结构特征，建议在国土空间规划中对未来不同区域的老龄化人口规模进行预测，并以此为依据设置文化、医疗、养老等公共服务设施，从实际需求角度出发在老龄化率较高的城市居住片区，对老年人使用频率较高的绿地广场、文化娱乐等设施在指标上予以适当倾斜。此外，在人口的空间分布引导上，除了关注人口规模结构，还应注重年龄结构的合理性。例如，针对目前旧城区内老年人口比重过高的问题，可以通过用地与设施功能置换的方式逐步带动老年人口外迁，这在一定程度上实现了人口结构与分布的均衡，避免特定区域内存在极端化的年龄结构，从而对特定的公共服务设施产生结构性的波动需求。
4.4 改善人居环境品质，打造高素质和高学历人才集聚的城市
经验表明，当一个城市的GDP增长到一定阶段时，未来城市经济发展和转型的主要动力将来源于产业结构优化调整所产生的推力，而非人口增长带来的红利。在此背景下，产业结构的优化调整则更依赖于高端人才在城市中的集聚，良好的就业环境、生活环境和政策环境是吸引高端人才的关键因素。西安市未来若要实现产业结构调整和升级，在人口总量已经达到较高水平的前提下，下一步需重点在优化人口素质结构、吸引高端人才方面进行相应的制度创新，促使产业发展与人才机制相互协调，形成互补。
西安市不仅拥有丰富的历史文化资源，还拥有“八水绕长安”的环境优势，城市内部与周边分布着大量的人文和景观资源，这为打造良好的城市居住品质和就业环境来吸引人才创造了基础。与此同时，西安市也是全国重要的高等教育基地，高校数量位居全国第三。研究基于“七普”数据比较分析所有国家中心城市的人口素质结构发现，虽然西安市常住人口规模总量排名第7，但是其常住人口中拥有大专及以上学历的人口比例仅排在北京市、上海市和武汉市之后(图12)，在人口素质结构方面具有明显的优势。因此，西安市除了要营造良好城市物质空间环境，还应提高西安市大学毕业生本地就业的比例，系统完善本地高校毕业生的就业、创业及落户政策，实现人口红利向人才红利转变，带动西安市产业结构升级。
图12 西安市与其他国家中心城市大专及以上学历的常住人口比例分析
“七普”数据显示，我国的人口发展和人口结构正在经历着重大的历史性转变，最突出的特征是人口发展的主要矛盾正从数量性压力向结构性压力转变，既带来了新的挑战，也孕育着新的机遇。对于空间规划而言，面对着人口发展的新阶段、新形势、新特征，以往仅以人口数量为依据对各类空间要素进行安排的方式将无法适应新时期人口发展的趋势。因此，对城市人口结构的研究必将成为未来国土空间规划优化城市空间结构、落实“以人为本”的发展理念、促进节约集约、高质量发展的重要基础。
西安市作为新晋的国家中心城市，其所承担的职能决定了区域内的人口在未来较长时间内的增长趋势不可逆转，但目前仍面临人口规模首位度高、实际服务管理人口与常住人口分布偏离程度大、局部地区老龄化水平加深、职住关系失衡等问题。因此，本文建议西安市在开展国土空间规划时，除了要关注人口规模结构，还需从年龄结构、通勤结构等方面入手，深入分析西安市的人口结构特征与变化给城市空间带来的影响及其作用机制，促使国土空间规划充分发挥对人口规模、结构、分布、质量等的空间调控与引导作用。
【注 释】
①实际服务管理人口指需要本市提供交通、市政、商业等城市基本服务以及行政管理的城市实有人口，除城市常住人口外，还包括出差、旅游、就医等短期停留人口。本文中的实际服务管理人口是利用手机信令数据识别的，并根据设备用户数和设备覆盖率计算的实有人口，不含停留时间在3小时以内的短时过境人口。
②按照“位序—规模”的原理，理想状态下二城市指数为2，四城市指数和十一城市指数为1。
③以国际通用的标准来衡量，如果一个地区65岁及以上人口占总人口的比重达到7%，则视该地区进入老龄化社会；如果达到14%，则视该地区跨入深度老龄化社会。
首页 >
电子刊物 >
文章分享 >
桂公网安备 45010302000195号
