协同是规划的基本理念和方法，也是新一轮国土空间规划体系改革的重点。长期以来，各类空间规划以协同布局为中心，体现协同理念、应用协同方法，但受限于职能分割等，协同的系统性、体系化程度并不高。党的十九大之后，国家加快规划体系改革步伐，着重突出了系统化协同理念。2018年《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》(中发〔2018〕44号)出台，明确国土空间规划“聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地”“保障发展规划落地、促进国家治理体系和治理能力现代化”的协同方向。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)进一步明确了国土空间规划通过“多规合一”的方式，推动高质量发展，实现空间治理能力现代化的协同要求。总的来看，国土空间规划以协同布局为基础，强调协同发展导向、突出协同治理能力的总体思路已经明确。

与此同时，聚焦发展、治理协同的国土空间规划实践和研究也在同步深入，樊杰等人分析了空间布局协同规划的科学基础并提出实践策略，祝春敏等人提出了构建协同规划理论体系的建议，陈珊珊和赵广英等人也对市级国土空间规划、近期建设规划的发展和治理协同提出了方向性策略或体制机制保障建议，但对于统筹“发展、布局、治理”三位一体协同的规划编制建议较少，结合国土空间规划实践反馈的研究更为缺乏。2020年出台的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》提出了明确空间发展目标、促进区域协调、建立实施保障机制等协同推进要求，但并未明确针对发展和治理协同的具体措施。

当前国土空间规划编制正处于实践探索阶段，而实践是完善规划编制办法的重要手段。县级行政区是我国国土空间总体规划编制的最基层单元，县域空间尺度具有经济开放性和行政基础性突出的特点，同时县域层面还是参与区域发展分工协作和落实空间治理的基本单元。因此，在县域层面探索“发展、布局、治理”三位一体协同的规划编制方法，对完善规划的协同布局内容、提高规划的协同发展水平和协同治理能力具有基础示范效应。

本文以紧邻雄安新区的定兴县为例，以雄安新区设立和京津冀协同发展为背景，从协同的空间、内容和过程3个维度出发，探索国土空间规划“发展、布局、治理”三位一体协同的规划策略和编制方法。

1 “发展、布局、治理”三位一体协同的内涵和规划策略

“协同”概念自1975年由德国理论物理学家赫尔曼·哈肯教授提出以来，被广泛应用于物理、生物、化学等自然科学领域及社会学、经济学领域，其主张多维度、系统性的关系协调，是实现和谐共生、利益最大化的前提基础，是一个动态平衡的过程。

协同也是各类空间规划的基本理念和工作方法，以往的各类规划从不同维度突出协同理念、应用协同方法，但协同的重点不同，协同的系统性普遍不强。城乡规划重视从区域协同角度统筹建设发展要求，1991年出台的《城市规划编制办法》提出“论证城市在区域发展中的地位”“分析区域发展条件和制约因素”等规划任务；《土地利用总体规划编制审查办法》明确了对“区域和城乡协调”等内容进行专题论证和研究的要求，但着重强调自上而下治理策略的协同实施传导。主体功能区规划突出更加完善的协同理念，强调开发与资源环境协同，明确不同区域单元主体功能空间的协同关系。

本文通过分析当前区域协调发展、生态文明建设和空间治理现代化等方面的新要求，建议从强化内外发展协同、深化横向布局协同和细化纵向治理协同3个层面制定协同提升策略(图1)。

图1  三位一体协同规划思路和方法示意图

1.1 强化内外发展协同，提升区域目标系统性

内外关系体现了协同的空间维度，强调打破行政区划限制，从完整性和开放性角度系统配置资源，使区域发挥优势互补、共同繁荣的整体效应。当前，我国区域协调发展战略正在持续深入推进，强调区域发展模式应以自然资源环境条件和比较优势为基础，通过服务均等化逐步缩小区域差距等方式，推动区域均衡、实现高质量发展。国土空间区域协同的目标应该打破生产力协同的简单思路，树立开发、保护、治理等多元协同的区位观，更为系统地明确空间发展目标。国土空间规划体系已经融合体现系统协同思想的主体功能区规划，但主体功能区以县为分区单位，仅限于生态、农业和开发三项主体功能的区分，并不能细化指导具体的开发建设活动。县级国土空间规划强调实施性，应以分区主体功能定位为基础，进一步明确适应自然承载力、有利于发挥比较优势、统筹推动服务均衡的协同目标。

1.2 深化横向布局协同，完善要素组织系统性

横向关系体现了协同的内容纬度，强调要打破要素的单一组织特点，从综合性、系统性视角组织要素，形成统筹联动、相互支撑的网络效应。在生态文明建设背景下，国家强调城乡融合、山水林田湖草生命共同体、人与自然和谐等新的系统协同组织理念。《若干意见》明确了各类开发保护建设活动的具体要求。国土空间规划编制应以更系统化的视角审视国土资源、以更系统化的方式组织各类空间要素。一方面，从开发建设活动调控向开发、保护、建设等各类活动扩展，管控过度垦殖、不合理的人工生态修复活动等对生态的破坏；另一方面，采取以城带乡、以开发促保护、地上地下联动、网络化设置支撑等多种系统组织方式，实现各类要素的有机融合。从“五级三类”的国土空间规划体系来看，从城市到乡村各级居民点的建设空间都有详细规划支撑，具备整合各类要素的规划支撑条件，但具体到城乡居民点以外的农业生态空间部分则缺乏详细规划统筹。而市县级总体规划作为必须编制的最低层级总体规划，对全域要素的统筹责任重大，应做好全域国土空间底线管控工作，进行全域功能的引导，并对生态、农业、城镇空间的保护、开发、利用和修复，以及县域结构性的交通、基础设施廊道构建及重点设施建设做出统筹安排。

1.3 细化纵向治理协同，提高规划实施系统性

纵向关系体现协同的过程经度，强调系统演化从一种状态到另一种状态的有序过渡，强调协调一致、实现无缝衔接。具体到国土空间规划编制中，就是推动从发展目标到结构优化方案，再到实施治理的有效转换。当前各类空间规划虽然实施传导效果参差不齐，但是普遍存在结构优化方案与实施治理措施脱节的问题。土地利用规划依托行政层级进行传导，实施传导性强，但缺乏对结构优化方案的延续。城乡规划突出了整体结构性引导，但实施传导方式不够明确。国土空间规划突出全域全要素管控新要求，明确了结构优化和空间治理两项主要内容，而通过完善细化实施传导细则能够有效落实管控新要求、提升空间治理能力，重点是做好结构优化方案的向上衔接和向下传导两个关键环节。考虑到县级单元侧重全域管控、直接指导规划实施的层级性特点，明确主要目标的分解方案、形成落实空间结构的用途分区、确定支撑重点战略的行动方案能够有效地提升规划治理水平。而对于乡镇一级不再编制总体规划的地区，用途管制分区的用地准入规则能够更好地提高管理的操作水平，保障全域空间治理的低成本、高效率。

2 定兴县现状及协同发展的紧迫性

2.1 现状

定兴县紧邻雄安新区北侧，是距离雄安新区起步区最近的县，直线距离仅有20 km，距高碑店中心城区不足5 km，处于京津冀地区非首都功能疏解和城镇格局调整的中心区位(图2)，是京津冀地区统筹推动海河流域治理、缓解地面沉降、进行区域大气防治和森林修复等生态修复活动的重要组成部分，还是雄安新区周边区域管控协调的重要区域，协同发展需求紧迫。

图2  定兴县区位图

定兴县的人口密度在700人/平方千米以上，开发强度达到21%。拒马河、北易水、中易水3条白洋淀补水和行洪河道自西向东横贯县域，沟渠、排沥河道、洼地及分散的林地纵横交错。同时，区域内重大设施众多，有京昆高速公路、京港澳高速公路、京广铁路、京石客运专线等多条交通干线，还有定兴军用机场和区域天然气管道及电力廊道等。各类开发建设保护要素密集分布，城乡与河流交错布局，自然与人文紧密交织，在县域内部进行一体化系统布局十分有必要(图3)。

图3  定兴县现状用地图

定兴县下辖5个镇、11个乡、1个城区和274个行政村，但全域面积仅为714 km²，通过县域国土空间规划直接指导县域开发建设保护有利于要素的系统组织。

2.2 协同发展的紧迫性

2014年，习近平总书记在北京主持召开座谈会，指出京津冀协同是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的国家战略。2017年，中共中央批准设立雄安新区，集中承接北京非首都功能疏解，加速京津冀协同发展进程。与以往历次协同发展相比，此轮京津冀协同发展体现出综合性强、治理要求高的特点。

一方面，此次协同发展突出综合协同要求，强调科技、产业、生态、交通、城市的全方位协同。雄安新区拟打造全球创新高地，作为引领区域城市发展和产业格局变动的载体。同时，雄安新区集中开展白洋淀治理工作，作为推动海河流域生态修复、解决京津冀地下水超采问题的重要触媒。定兴县紧邻雄安新区起步区的上游地区，在产业发展、城镇建设和生态保护方面的协同要求均较高。

另一方面，此次协同发展更加突出政府主导、市场运作，强调发挥政府在区域治理中的基础性和引领性作用。雄安新区本身就是以政府主导方式推动非首都功能疏解、促进区域协同发展的“牛鼻子”。在批复的《河北雄安新区规划纲要》中，中共中央除了明确要保障新区本身的建设发展，还明确了要“加强新区毗邻地区管控、推动新区与周边区域协调发展”的相关要求，对周边地区采取统一规划、严格管控的措施，努力打造协调发展示范区。作为雄安新区的毗邻地区之一，定兴县也需要着力做好各类要素的空间管制，与雄安新区形成一体化的空间治理体系。

3 定兴县“发展、布局、治理”三位一体协同的国土空间规划实践

3.1 对接区域综合发展要求，明确多元协同发展定位

围绕“比较优势转换、自然环境修复和服务均等化导向”等区域协调新趋势，定兴县在发展转型、生态协作、服务共享等方面明确了多元协同的发展定位。

一是充分借助区域创新格局重塑优势，明确“创新功能转化和融合发展区”的定位。在经过一般性制造业和生活性服务业等非首都功能疏解之后，雄安新区的设立开启了非首都功能疏解的新阶段，促使创新和高新技术产业等疏解转移，成为推动区域转型提升的“技术升级引擎”。定兴县要积极借助临近雄安新区这个创新中心的区位优势，一方面推动既有装备制造、食品制造等产业改造提升；另一方面预留创新孵化转化空间，积极发展战略性新兴产业和现代服务业(图4)。

图4  定兴县产业转型升级示意图

二是适应区域生态协同修复要求，提出“新区水源、风屏、绿缎”的定位。雄安新区设立于京津冀雾霾污染和地下水超采的中心区域，也是海河流域的重要节点，体现出中央以白洋淀恢复带动流域治理、解决区域超采问题，进而推动大气协同治理的决心。首先，定兴县应保护并修复境内多条雄安新区上游水系，发挥安全补水作用；其次，定兴县位于雄安新区起步区的上风区，可作为大气防护屏障；最后，定兴县位于“山前连淀”的关键区位，紧邻太行山，衔接白洋淀，要落实习近平总书记系统治理的要求，构建太行山—白洋淀山水廊道。

三是以区域管控协调和设施服务一体化为导向，发挥定兴县临近雄安新区、设施服务便利的优势，明确“一体化发展和协同保障高地”的治理定位。在保障雄安新区重大设施廊道建设、完善运行服务、完成“毗邻地区管控，促进区域协调”协同任务的基础上，定兴县应加快对接联动，借力雄安新区，完善基础设施、提升公共服务配套水平，推动全域空间治理，打造共建、共治、共享新格局。

3.2 强化县域要素系统组织，形成有机协同布局结构

为落实城乡融合、山水林田湖草生命共同体、人与自然和谐等生态文明新理念，定兴县明确了“以城带乡、蓝绿互补、上下联动和网络连通”的布局组织策略，加强县域内各类要素的有机协同、系统联动，统筹衔接区域综合发展要求。

(1)以城带乡，协同融入区域发展格局。顺应定兴县中心城区产业基础强、人口集聚的既有发展态势，以及紧邻高碑店、受雄安新区发展影响大的区域格局，需调整定兴县向西临水发展的思路，确定定兴县联动高碑店、加快中心城区集聚的城镇化策略，提升定兴县和高碑店一体化城市组团在雄安新区外围第一圈层的竞争力。充分利用定兴县和高碑店之间的经济开发区建设空间基础，综合临近高铁、机场等重大设施布局优势，发展新兴产业，提升现代服务水平(图5)。凭借定兴县域东部交通便利、重大枢纽设施众多的特点，以县城东扩带动东部乡镇发展提升，集聚特色制造和建设运营等功能。充分发挥定兴县西部地区乡镇生态本底好、农业基础强的特点，推动西部乡镇一二三产联动发展，发展农旅休闲小镇(图6，图7)。

图5  定兴县与高碑店一体化发展示意图

图6  定兴县全域产业分区示意图

图7  定兴县重点产业发展示意图

(2)蓝绿互补，协同推进生态保护修复。充分运用定兴县入淀水系多、灌溉沟渠密集的优势，开展全域水系梳理，提出“通河、蓄湿、输渠、通排”的水系梳理策略，制定水功能分区方案，保障新区供水安全，改善县域水体生态环境和农业灌溉排涝生产条件。重视定兴县“山前连淀”的生态区位，依托既有森林基础，明确“连网、筑林、延脉”的生态林带构建方式，整体提升绿化环境、构筑新区风屏，构建山水通廊；提出林区建设指引，发挥休闲、体验、运动等多样化功能(图8，图9)。

图8  定兴县水域功能分区图

图9  定兴县森林建设指引图

(3)上下联动，协同改善地下水超采问题。农业用水过量是京津冀地下水超采并引发生态问题的主因，2019年河北出台了《关于地下水超采综合治理的实施意见》将定兴县确定为一般超采区。规划一方面明确定兴县农业用水“压采”要求，将农业深井灌溉改为地上沟渠灌溉；另一方面提出“适水”种植和“量水”生产建议，明确节水农业改造的重点区域和一般区域。另外，在避让县内水源特殊保护区域的基础上，规划落实了县域禁牧和退耕的具体范围(图10)。

图10  定兴县农业和畜牧业结构调整图

(4)网络联通，协同强化多元空间互动。在保障雄安新区电力、油气等重大基础设施廊道建设的基础上，规划因势利导明确定兴县与雄安新区在交通、市政、公共服务等设施服务一体化方面的路径。以交通为例，规划提出将轨道、高速公路和绿道衔接的建议，全面对接雄安新区，支撑定兴县和高碑店一体化发展(图11)。同时，规划还在统筹周边各类资源的基础上，与雄安新区协同打造区域旅游线路、优化组织雄安新区建设施工过境道路，提升定兴县自身价值，降低周边的干扰因素(图12)。

图11  定兴县交通一体化发展图

图12  定兴县区域旅游线路图

3.3 深化实施传导系统衔接，明确有效的协同治理规则

为落实“空间治理现代化”要求，着重突出发展目标、布局结构和空间治理之间的有效衔接，规划提出了目标分解、分区落位、用地规则、行动计划等多种实施传导细则。一是提出各类指标的具体分解方案。例如，在森林建设方面，通过明确城镇和乡村绿化覆盖率、交通干道沿线绿化、农田/林网等不同区域绿化的控制要求，保障总体森林覆盖率目标的实现。二是提出用途管制分区方案，以布局结构方案为基础，衔接上位管控区空间管制一体化要求，形成9类国土用途管制分区，各类分区界限清晰、互不交叉、覆盖全域(图13)。三是细化分区用途准入准则，提出了不同分区详细准入和禁入的用地类型，实现功能管控向用地管理的有效转换；同时，在避让定兴县境内蓄滞洪区等不适宜建设区域、落实城镇化发展要求的基础上，确定建设用地减量、集聚的重点区域，细化建设开发的具体指导，落实全域开发建设约束条件。四是结合雄安新区近期建设实施具体计划和定兴县自身融合发展需要，提出生态、市政、城乡改造、交通、重大产业等方面的近期实施项目名录，以具体行动提升规划实施的精准度，保障规划的有序推进(表1)。

图13  定兴县用途管制分区图

表1  定兴县蓝绿空间用途管制分区用地准入

注：“●”表示准入，“Х”表示禁入。

4 结语

随着国土空间规划实践的不断深入，协同的规划理念和技术将会逐步完善。本文从“发展、布局、治理”三位一体协同的角度提出了完善规划编制的策略，并以临近雄安新区的定兴县为例，对三位一体协同规划技术方法进行实践探索，希望能为类似地区的规划编制和协同发展提供参考。