0 引言

2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)拉开了我国新一轮农村土地制度改革的序幕。立足《决定》提出的“缩小征地范围”改革目标，在充分总结试点地区成功经验的基础上，《中华人民共和国土地管理法》(2019修正)(以下简称“新《土地管理法》”)首次通过列举的方式对土地征收的公共利益进行界定，明确提出符合条件的成片开发建设是可启动集体土地征收的六种公共利益情形之一。

为进一步明确成片开发的要求，2020年自然资源部印发《土地征收成片开发标准(试行)》(以下简称《标准》)，明确了成片开发的定义，要求县级以上地方政府组织编制土地征收成片开发方案(以下简称“方案”)，并对方案的编制内容和审定机制等作出要求。在新《土地管理法》和《标准》的规范与指导下，各省、自治区、直辖市陆续颁布了关于土地征收成片开发标准的指导意见或实施细则，并以区县为单位开展了方案的编制工作。

土地征收成片开发的政策设计体现了我国征地制度的深刻变革，并与国土空间规划的有效落地紧密相关，因此有必要对这一新的政策设计进行深入解读，并对方案编制的有关事项进行探讨，从而为新时期开展征地实践、落实规划意图提供支撑。

1 土地征收成片开发政策设计解读

在新《土地管理法》颁布前，成片开发建设并非法律术语，而是作为一种土地开发方式，在改革开放后首先被广泛应用于吸引外商投资。新《土地管理法》第四十五条将成片开发建设纳入征收集体土地的公共利益情形，这是成片开发建设作为征收目的在法律条文中首次出现，为以成片开发为目的的启动征收提供了可能。

成片开发作为启动征收的公共利益情形入法引起了极大争议。部分观点认为，这一情形背离了国家关于“缩小征地范围”的政策精神，基于成片开发的征收属于“伪征收”，不应与征收条件混为一谈，应适时删除；亦有观点认为，新《土地管理法》规定成片开发征收有其理性和正当性，使立法留出了城镇化、旧城改造等的制度出口，有助于发挥政府主导土地利用的制度优势。出现上述争议的根源在于，尽管在土地征收成片开发的政策设计中通过“公益性用地比例一般不低于40%”等实体条件保障其公共利益属性，但成片开发建设作为一种土地开发方式，本质上仍具有突出的非公共利益成分。而事实上，这一特征正体现了土地征收成片开发政策设计中的宏观控制机制与微观放活措施。

宏观控制机制体现在两个方面。一方面，成片开发入法意味着“缩小征地范围”目标在宏观层面的实现；另一方面，土地征收成片开发制度的建立，意味着从规划到分批次建设用地征地(以下简称“分批次征地”)传导机制的构建。尽管宏观控制机制已建立，但在具体政策设计层面，仍留有较大的弹性空间，这充分体现了对征地实践的微观放活。

1.1 立足“缩小征地范围”的宏观控制与微观放活

1.1.1 宏观控制机制

新《土地管理法》首次明确了征收集体土地的公共利益内涵，将征地范围限定于公益性项目建设及成片开发建设两大情形。在宏观层面，公共利益内涵的明确本身意味着对“缩小征地范围”改革目标的落实，而对于成片开发建设的种种限定，则进一步抑制了政府征地权的滥用。其中，成片开发需在“国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区”的政策规定，意味着在城镇开发边界内的集中建设区，因经营性开发而进行征地的，需要符合成片开发的严格要求；在集中建设区外，因经营性开发不得征地的，只能通过集体经营性建设用地入市的方式进行土地供给，从而在宏观层面践行了“缩小征地范围”的改革要求(图1)。

图1  成片开发范围、公益性项目征地范围和集体经营性建设用地入市范围示意图

1.1.2 微观放活措施

从制度构建的角度来看，成片开发建设作为公共利益情形入法确实为“缩小征地范围”提供了法律依据，但考虑到我国正处于工业化、城镇化快速推进的时期，为了满足城市发展用地需求，国家层面在具体的政策设计上刚性规定较少，且通过赋予省级政府较大自由裁量权的方式，实现了微观层面的放活。这一特征主要体现在土地征收成片开发范围的划定、方案的编制和方案的审批三个方面。

(1)给予地方在范围划定中较大的自由裁量权。

国家层面对于土地征收成片开发范围划定提出了原则性的要求，即“依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围”，但并未对范围划定的具体规模、划定方式等作出明确规定。在有公益性用地比例一般不低于40%的限制下，明确“各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定”。这意味着省级政府在土地征收成片开发范围的划定上具有较大自由裁量权。从已收集到的截至2021年11月底官方发布的12份省级政策文件可以看到，仅有2个地区对土地征收成片开发的范围划定作出具体要求，而有5个地区则规定特殊情形下公益性用地比例可以低于40%，进一步放宽了对范围划定的约束条件。

(2)给予地方在方案编制中较大的自由裁量权。

在方案的编制方面，目前国家层面并未对开发的内涵进行清晰界定。从土地开发全流程来看，开发包括“规划—计划—征地—储备—供地—建设—供后监管—存量再开发”等诸多环节。那么，在土地征收成片开发中，开发是指前述环节中的哪一环节，是这一环节的开始还是完成？种种细节目前尚未得到明确。此外，《标准》亦尚未明确方案实施的监管内容和监管职责等关键问题，从各省市发布的政策文件来看，多数地区未对监管机制进行进一步的完善。开发内涵未明确、监管机制不健全，导致划定土地征收成片开发范围和征地范围后，无法确定需要进行开发的范围，这为开发时序和年度实施计划的确定带来了一定的难度，但也相应地给予了地方在方案编制方面较大的自主空间。

(3)给予地方在方案审批中较大的自由裁量权。

在方案的审批方面，尽管《标准》明确了不得批复方案的四种情形，但事实上仅“涉及占用永久基本农田”为底线约束，对于批而未供、闲置土地、土地利用效率的规定实际上较为模糊。对于《标准》明确的已批准方案连续两年未完成年度实施计划则不得批准新方案的规定，多数地区则通过构建“动态调整机制”加以规避，如上海、广东等8个地区允许在一定条件下对方案的范围划定、开发时序、年度实施计划等内容进行调整。因此，在方案的审批环节，亦充分体现了土地征收成片开发政策设计的微观放活。

总体而言，在宏观层面，成片开发建设作为公共利益情形入法，确实意味着征地范围的限缩，即将征地范围限定于因公益性项目建设及成片开发建设进行征收的情形。但目前我国仍处于城镇化快速发展期，这一现实要求收缩土地征收范围的步伐不宜过快。因此，在实践操作层面，省级政府对于成片开发建设的相关事项仍有较大的自由裁量权，由此在一定程度上实现了现阶段“缩小征地范围”改革目标与经济社会发展间的平衡。

1.2 从规划到征地实施的宏观控制与微观放活

1.2.1 宏观控制机制

土地征收成片开发的政策设计在宏观层面体现为从规划到分批次征地传导机制的构建(图2)。从规划和方案的关系来看，根据新《土地管理法》和《标准》，土地征收成片开发范围应当位于国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，这深刻影响了土地征收成片开发范围的划定。同时，土地征收成片开发范围内的公益性用地比例一般不低于40%，而公益性用地的空间分布则是控制性详细规划(以下简称“控规”)的重点内容。另外，方案要求确定面向实施的开发时序和年度实施计划，在实践中也应当以作为规划许可决策依据的控规为基础制定。因此总体而言，国土空间规划是方案编制的重要依据，方案可谓是落实规划的“征地计划”。

图2  涉及成片开发的“规划—方案—征地—供地”传导示意图

从方案和分批次征地实施的关系来看，方案是分批次征地实施前按规定明确征地公共利益的环节，是征地实施的“前置程序”。根据《土地管理法实施条例》(2021年修订)第三十条，征地实施主体提出征收土地申请后，有批准权的政府应当对征收土地是否符合公共利益情形进行审查。我国征地模式可概括为单独选址项目用地征地和分批次征地两类，因成片开发建设进行征地的，应当通常以分批次征地的方式进行。这意味着，在分批次征地实施前，必须证明其符合公共利益。编制方案作为界定成片开发是否符合公共利益的必要条件，其审批环节实质是分批次征地实施前的公共利益审查环节，由此从正面确立征地行为尤其是分批次建设用地征地的合法性。

1.2.2 微观放活措施

尽管国家层面构建了从规划到分批次征地的传导机制，但这一机制在实施层面仍有众多弹性空间，充分体现了现阶段对于因成片开发建设进行征地的微观放活。

(1)尚未明确适应规划调整的方案动态调整规则。

国土空间规划强调刚性与弹性的结合。在实践中，国土空间规划会因国家、省、市战略调整及市场变动等作出及时的适应性调整，以保障城市发展愿景与目标能落实到具体的空间。但目前土地征收成片开发的相关政策尚未适应规划调整的方案动态调整机制，这势必会带来诸多问题。例如，若控规进行调整，将导致已经通过审批的方案中公益性用地比例难以达到要求，方案应当如何调整？方案的开发时序和年度实施计划是否应进行相应调整？相应的，分批次征地的实施是否也应当调整？此外，分批次征地目前已经受到土地利用年度计划的规制，那么方案对于分批次征地的规制力度究竟多大，其与土地利用年度计划之间的关系如何协调？关于上述问题的解决对策，目前的政策设计尚未涉及。

(2)尚未构建从征地实施到方案编制的反馈机制。

在目前的征地实践中，农转用指标、补充耕地指标、土地权属情况和征地补偿安置标准在“征地前期工作”环节确定，并作为“一书三方案”的核心内容上报审批。《标准》虽然未将上述指标或标准作为方案的编制内容，但是开发时序和年度实施计划的确定与其密切相关，因此上述指标或标准实际上是方案编制环节的“隐性内容”。事实上，方案中的相关指标或标准未通过“进场踏勘”等方式被准确确定。客观而言，依据该指标或标准制定的开发时序和年度实施计划并不足以准确指导征地实践。那么，若分批次征地的需求与方案中制定的开发时序和年度实施计划不符，方案是否应当进行调整？若方案应当进行调整，则相应的调整和审批程序为何？目前的政策设计亦未涉及。

总体而言，尽管从规划到分批次征地的传导机制已初步构建，但目前方案与前端国土空间规划(重点是控规)的关系、与后端征地实施(主要是分批次征地)的关系尚未理顺，在具体的实践层面仍有诸多问题尚未解决。

2 方案编制探讨

2.1 方案编制难点解析

土地征收成片开发的宏观控制与微观放活特征，为各地因地制宜编制方案提供了政策空间，但也导致方案编制缺少指引，加大了方案编制的难度，这主要体现在范围划定、开发界定和时序确定三个方面。

2.1.1 范围难划定

在方案编制实践中，土地征收成片开发范围的划定受到公益性用地比例要求、项目可实施性及土地权属完整性的“三重”规制。从公益性用地比例要求来看，开发范围不可太小，太小则不易达到公益性用地比例一般不低于40%的要求。从项目可实施性来看，开发范围亦不可太大，太大则增加项目招商难度和征地难度，或使方案的年度实施计划难以完成，进而导致方案调整、废止或影响新的方案审批。从土地权属完整性来看，由于现状土地权属边界和规划地块边界往往不一致，在实践中同一权利人的集体土地既可能被成片开发征地范围和公益性项目征地范围的边界所分割，也可能被不同成片开发范围的边界所分割，这导致同一土地权利人甚至是同一村庄居民点内部的征地时序不同，从而增加了征地协商成本和征地推进难度。

2.1.2 开发难界定

除土地征收成片开发范围外，方案编制还涉及开发层面和征收层面的范围划定。其中，征收范围依据需进行征收的集体土地范围划定，划定方式较为明确，但开发范围的划定则与开发内涵的界定息息相关。然而，目前国家层面尚未对开发的内涵进行清晰界定，也未明确监管职责和监管内容，这使得开发范围难以确定，这影响开发时序和年度实施计划的制定。

2.1.3 时序难确定

从理论上看，影响开发时序的因素较为复杂，如集体土地征收难易程度、国有土地收回难易程度、政府投资项目建设情况(政府计划)、社会投资项目招商情况(市场机制)等，均会影响开发时序的确定。同时，在土地利用年度计划的指标规制下，编制某一片区的方案时，还需考虑全县、市域层面各项指标的统筹安排。这意味着各片区的开发时序需联动考虑而非单独运行，这进一步增大了确定开发时序的难度。

2.2 方案编制情况对比

对于范围划定、开发界定和时序确定三个方面的难点，不同地区的解决方式各异。本文结合海口江东新区和广州黄埔区的方案编制实践，对比这两个地区应对上述难点的方式，总结两地区的方案编制特点。

2.2.1 典型案例简介

海口江东新区是典型的增量开发地区，在建设海南自贸港这一国家重大战略的引导下，土地成片开发需求迫切。根据海口市“十四五”发展规划，江东新区确定首批次土地征收成片开发片区共计9个，面积为172～701 hm²。由于单个征地片区面积较大，江东新区采用分区域编制方案的方式，对每一个片区单独编制方案。

广州黄埔区则是典型的存量开发地区，集体土地征收难度大，项目落地需求迫切。2021年，黄埔区共划定土地征收成片开发范围11个，面积为16～357 hm ²。在广东省相关政策指引下，黄埔区采用分年度编制方案的方式，每一年度编制一个方案，并在方案中明确本区本年度所有需进行成片开发的范围以及范围内的项目安排。

2.2.2 方案编制特点

在不同的编制方式之下，海口江东新区和广州黄埔区对于范围划定、开发界定和时序确定的方式各不相同(表1)，总体而言呈现以下特点(表2)。

表2  海口江东新区和广州黄埔区方案编制特点

海口江东新区各个土地征收成片开发范围内要进行征地的土地面积占土地总面积比重较大，需进行开发的土地面积占土地总面积的比重亦较大。尽管政府投资项目(主要是公益性项目)可以明确，但属于市场行为的社会投资项目则无法提前确定，因此已确定的建设项目较少。基于这一现实情况，方案的编制主要以控规为基础展开，范围划定、开发界定和时序确定都以控规为主要依据，可谓“以规划定计划”。这一编制方式更利于为政府决策提供支撑。

广州黄埔区各个土地征收成片开发范围内要进行征地的土地面积占土地总面积比重较少，需进行开发的土地面积占土地总面积的比重亦较少，相对而言已确定的建设项目较多。因此，方案的编制主要以项目建设为导向展开，要进行开发的范围即为项目建设范围，开发时序的确定和年度实施计划的编制均以项目建设需求为主要依据，可谓“以项目定计划”。这一编制方式更利于增加方案的可实施性。

无论是“以规划定计划”抑或是“以项目定计划”，均是地方层面在国家政策框架下因地制宜采取的编制方式。编制方式的较大差异，实际上是土地征收成片开发政策设计宏观控制和微观放活特征的具体体现。

2.3 基于方案编制实践的政策再审视

本文基于方案编制的实践对土地征收成片开发政策进行再审视，发现在具体的实践层面，当前的政策设计可能会引发两方面的问题。

一方面，目前对于公益性用地比例的政策设计，可能会带来公益性用地资源的“恶性竞争”。在目前的政策设计中，公益性用地比例一般不低于40%的要求是规范成片开发范围划定的关键指标。在实践中，方案编制往往倾向于扩大成片开发范围以满足公益性用地比例的要求。在公益性用地资源紧缺的情况下，前期划定的范围实际上“挤占”了后期划定范围的公益性用地资源，由此带来公益性用地资源“恶性竞争”的可能。这与公益性用地比例的政策设计初衷并不相符。

另一方面，目前的政策设计实际上还无法完全规避因单独的经营性项目进行零散征地的情况。土地征收成片开发的政策设计意味着未来不可因单独的经营性项目建设进行集体土地的征收。然而，一旦方案审批的“程序正义”缺失，地方层面甚至可通过划定较大的土地征收成片开发范围和较小的实际开发和征地面积，实现“以成片开发之名，行以单独的经营性项目征地之实”，从而与“缩小征地范围”的改革目标背道而驰。

3 结论与建议

3.1 主要结论

方案是成片开发建设征地得以实施的要件之一。目前国家层面对于土地征收成片开发的政策规定刚性约束较少，给予了地方层面在范围划定、方案编制和审批中较大的自由裁量权，并在“规划—方案—分批次征地”传导反馈机制的设计上留有一定的政策弹性空间。这一政策设计既体现了宏观层面对于征地实践的管控约束，又通过微观层面的放活为城市经济发展提供了保障，不仅与我国土地资源管理的宏观战略调控目标相契，还适应于现阶段经济转型发展的现实需求。

土地征收成片开发的宏观控制与微观放活特征，为各地因地制宜编制方案提供了自主空间。本文对海口江东新区和广州黄埔区的编制情况进行了分析，可以看到，二者在现行的政策框架之下采用了较为不同的编制方式，在应对范围划定、开发界定和时序确定三个方面的编制难点时，亦采用了不同的处理方法，体现了土地征收成片开发政策设计宏观控制和微观放活特征。

本文在对方案编制实践进行探讨的基础上，对当前土地征收成片开发的政策设计进行了再审视，发现现行政策中对于公益性用地比例的规定，可能会带来公益性用地资源的“恶性竞争”，并导致地方层面倾向于扩大成片开发范围，这与“缩小征地范围”的改革目标并不相符，有必要在下一步的政策设计调整中加以规避。

3.2 政策建议

长期以来，征地制度与财政、晋升机制等一起塑造了各地“以地谋发展”模式。目前，我国经济正在发生的一些重要的趋势性变化，对“以地谋发展”模式产生巨大冲击。构建新型土地和经济关系，通过土地制度改革，为可持续城镇化提供合理用地空间与资金需求，是应对这一冲击的必由之路。土地制度改革涉及的内容层多面广，必须循序渐进。从我国的土地制度演进历程来看，渐进式改革的方式有效协调了土地资源管控和经济社会发展间的矛盾，为国家社会稳定和经济高效发展提供了重要基础。

新《土地管理法》对于土地征收成片开发的政策设计充分体现了我国土地制度渐进式改革的特征。在土地资源紧约束的背景下，伴随着我国经济社会的进一步发展，国家对于征地实践的管控或将趋紧，土地征收成片开发的政策设计也将结合地区发展差异进行相应的调整。这是经济发展阶段转换的必然要求，也是经济发展模式转型的必然选择。在对现阶段土地征收成片开发政策设计进行深刻解读，并对方案的编制实践进行详细探讨的基础上，本文结合国家土地制度改革的总体趋势，对适应未来改革方向的土地征收成片开发政策设计提出如下建议。

(1)进一步细化方案编制指引。

一方面，为避免因单独的经营性项目进行零散征地的情况，可在公益性用地比例要求的基础上，明确进行成片开发的面积占成片开发范围总面积的比重要求，以此规避“以成片开发征地之名，行单独经营性项目征地之实”。例如，广东省在关于土地征收成片开发的政策要求中提出“依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内……拟征收地块面积不得小于土地征收成片开发范围面积的60%”，从而进一步规制了土地征收成片开发范围的划定。另一方面，目前的政策规定并未明确“开发”的内涵，使得方案中开发时序和年度实施计划的编制无标准可依，也为因单独的经营性项目进行成片开发征地提供了可能。建议在相关政策中明确“开发”内涵，并在此基础上明确方案的审查重点和监管措施，以进一步规范范围的划定，以及成片开发时序和年度实施计划的确定。

(2)进一步健全传导反馈机制。

目前，方案的法定地位尚不明确，其与国土空间规划尤其是控规的关系、与分批次征地的关系尚未理顺。未来应当在明确方案法定地位的基础上，健全“规划—方案—分批次征地”的传导反馈机制。首先，建议在调整方案编制所依据的规划时，方案应当同步进行调整，并针对调整内容的不同，确定合理的调整程序。其次，建议明确分批次征地应当严格依据方案开发时序推进。若分批次征地实施情况与开发时序不符，应当按规定调整方案，否则视为方案安排的年度实施计划未完成。最后，为更好地实现“规划—方案—分批次征地”的传导和反馈，建议在控规编制阶段统筹考虑土地征收成片开发工作和分批次征地实施。近期可考虑同步编制控规、方案和分批次征地的有关文件，未来待时机成熟后，可在控规编制中增加土地征收成片开发和分批次征地的相关内容，从而为规划蓝图的实现提供更具操作性和实施性的工具。