0 引言

2019年以来，随着国家部委机构的调整，规划体系发生变革，空间规划进入新阶段，国土空间规划“四梁八柱”的构建体现了生态文明新时代国家治理体系改革的深层次要求。2021年3月发布的《自然资源部 国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，从空间信息处理、遗产保护管控、保护类规划编制审批、相关区域用途管制和规划许可等方面提出遗产保护管理的专项要求。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系，要求系统、完整地保护城乡文化遗产，并形成完善的管理体制。

国土空间规划顶层制度框架的创新和改革意味着我国进入了高质量发展新阶段，历史文化空间作为彰显城市特质的核心标识，有助于构筑国家文化安全的底线，对其进行合理保护与科学管控是实现国土空间高质量保护开发的重要保障。对于历史文化名城而言，在新时期转变保护理念、重构保护体系，实现历史文化空间与三生空间的融合，是国家实现文化复兴历史使命的重要环节。

1 对我国历史文化遗产保护制度的剖析

新中国成立后，我国的遗产保护历程大致经历了3个阶段：第一个阶段是1949～1980年，以文物保护为重点，核心目标是保护遗产本体不被损毁破坏；第二个阶段是1980～2000年，历史文化名城保护制度逐步形成；第三个阶段是2000年至今，该阶段历史文化名城—历史文化名镇、历史文化名村—历史文化街区—文保建筑的保护体系逐渐形成。本文围绕国土空间规划“五级三类四体系”，从制度标准、法规政策、规划编制、实施监督4个维度，对我国遗产保护制度进行剖析。

1.1 制度标准维度

近40年来，我国文化遗产的保护管理主要采取自下而上的申报制度。然而，这一制度的单向性使其难以应对新时期“构建城乡历史文化保护传承体系”的目标任务。由于缺乏顶层设计，城市建设与历史文化保护脱节，且遗产保护工作欠缺实施性和落地性。只有将遗产保护制度上升至国土空间发展战略决策层面，实现自上而下的逐级传导，才能解决遗产保护长期存在的结构性矛盾。

1.2 法规政策维度

2008年实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》是我国历史文化名城保护的纲领性文件，国家以此为主干，相继出台了《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》等法规、规章，规范并指导文化遗产的各项保护工作。然而，编制地方性法规、地方政府规章或规范性文件的国家历史文化名城仅占30%，已编制并实施的名城大多存在层级不健全、时间滞后、执行性弱等问题。

1.3 规划编制维度

保护规划是历史文化遗产保护制度的重要组成部分，是历史文化遗产进行保护管理、推动项目实施的重要技术支撑。2019年，《历史文化名城保护规划标准(GB/T 50357—2018)》的实施为保护规划的编制提供了新的依据。在国土空间规划体系下，应进一步加强遗产保护传承与社会经济发展的深度融合，将名城保护融入城市发展战略，充分发挥文化遗产在全域国土资源配置中的引领作用。

1.4 实施监督维度

历史文化遗产的保护管理具有较为突出的公共政策属性，横向的多学科统筹与纵向的全流程贯穿至关重要。1982年至今，我国已有50%左右的历史文化名城设置了“保护委员会”等市级领导机构，切实提高了政府统筹历史文化名城保护利用的效力。然而，面对“一年一体检，五年一评估”的国土空间体检评估机制，历史文化遗产的实施监督机制仍需进一步健全。

2 国土空间规划背景下历史文化遗产保护的理论基础

在国土空间全域全要素的规划编制工作中，历史文化专项规划对城乡文脉延续、环境风貌管控、地域特色凸显等方面具有重要影响。在把握国土空间内涵和规律的前提下，本文对相关理论基础进行了梳理。

2.1 文化地理学理论发展与研究动态

文化地理学是人文地理学科体系下研究人地文化空间的分支学科，侧重于研究某一地域内，整体文化与各要素的形成、发展演化规律和空间组合形式，从而揭示文化现象的特征及其与地理环境的关系。

20世纪30年代，美国地理学家索尔将文化景观纳入人文地理学研究，创立了人文地理学中的“景观学派”。此后，传统文化地理学逐渐形成，并形成了文化区、文化扩散、文化景观、文化生态和文化综合体五大研究主题。20世纪80年代，以《文化地理的新方向》的发表为标志，新文化地理学出现，该文章提出文化具有动态性，空间只是文化形成及产生效应的过程中不可或缺的因素之一。

目前，文化地理学已逐渐应用于历史文化名城领域。在理论研究方面，文化地理学视角下的遗产保护拓展了文化系统及文化区等研究对象。在保护方法方面，针对非物质文化遗产及其文化生态环境建立“文化生态保护区”的保护路径逐渐成熟，并形成了《国家级文化生态保护区管理办法》。但是，在城市文化景观、文化系统的保护利用方面还有待开展创新性实践。

2.2 城市历史景观理论内涵与应用情况

城市历史景观的识别与保护，需要统筹考虑时间维度的动态层积性与空间维度的整体关联性。动态层积性强调历史文化遗产价值特色及其精神内涵在历史进程中的动态变化与累积叠加；整体关联性强调一定区域内历史文化遗产之间的有机联系，要求在文化遗产保护工作中扩大保护视野，注重区域格局与地理环境。

本文利用CiteSpace对中国知网上主题为“城市历史景观”的1000余篇文献进行关键词聚类及时间线排序分析(图1)，发现城市历史景观的研究表现出与历史文化保护的高度相关性，具体集中在对“城市形态”“历史文化”“历史文脉”“历史街区”等主题的研究探索上。

图1  time-line视角下“城市历史景观”的关键词聚类研究进程示意图

在国土空间规划体系下，历史文化遗产保护面临的挑战之一就是城市历史景观的识别。城市历史景观代表着特定的地域人文特色，是持续进化的有机体，与土地形成了内在的、完整的逻辑联系，对城市历史景观的保护与传承是整合城市遗产保护目标与经济社会发展目标的关键举措。

2.3 文化遗产空间相关理论与应用情况

目前，对于文化遗产空间的内涵尚无明确定义。本文利用CiteSpace对中国知网上主题为“文化遗产空间”的3000余篇文献进行关键词聚类及时间线排序分析(图2)，发现截至2019年，涉及“文化遗产空间”的研究多集中在以下3个方面：一是文化空间、空间分布等遗产的特定聚集场所；二是文化遗产、非物质文化遗产、传统村落等资源本体；三是文化遗产的保护利用手段。

图2  time-line视角下“文化遗产空间”的关键词聚类研究进程示意图

2020年以来，我国关于文化遗产空间的理论及实践研究出现重大转折。随着国土空间规划研究的逐步深入，有学者提出，文化遗产空间是国土空间的重要组成部分，完整的文化遗产空间体系是建设中华文明标识体系的基础和保障。

根据文化遗产资源对国土空间的需求，可将文化遗产空间划分为三类：一是文化遗产本体空间，其是刚性管控的底线约束；二是保护协同管控空间，其是区域生态、旅游、交通等功能的协调拓展；三是展示利用空间，其是促进区域经济文化发展的辐射支撑。因此，应处理好文化遗产本体空间、保护协同管控空间与展示利用空间的关系，处理好文化遗产空间与生态、生产、生活空间的关系。

3 国土空间规划视角下历史文化遗产保护传承专项工作框架

3.1 立足于区域遗产观，识别历史文化遗产价值

区域遗产观强调延伸遗产认知的时间脉络、扩展遗产认知的空间范围、强化遗产认知的系统关联。其认为对遗产的古今价值、环境价值与系统价值的统筹，是实现历史文化遗产保护时空全覆盖与要素全囊括的根本前提。

利用区域遗产观识别历史文化遗产价值时，在时间层面，不仅要关注遗产的古代价值，还要关注近现代及当代价值；在空间层面，要突破“历史街区”“历史城区”的限制，关注城市整体环境风貌和自然山水格局，实现从市区城镇空间到市域郊野空间的历史文化遗产全面认知；在类型层面，应在评估文物保护单位、历史建筑等单体遗产价值的基础上综合考量区域遗产系统价值。

3.2 根据城市历史景观理论构建文化生态保护格局

本文认为，根据城市历史景观理论典型的动态层积性与整体关联性，应加强历史文化遗产与自然地理单元的有机联系，构建文化生态保护格局。

《市级国土总体空间规划编制指南(试行)》指出，应加强自然与历史文化的协同保护。历史文化遗产是人类在改造、利用自然，以及人类经济社会互动发展的过程中形成的，通常与各类国土空间要素相融合。因此，国土空间规划体系下的历史文化保护传承需要进一步分析遗产与山、水、林、田、湖、草等不同环境要素的关系，挖掘自然地理单元中承载的文化基因和人文脉络，建立文化生态整体保护格局。

同时，历史文化保护传承专项工作应结合遗产廊道、国家文化公园等概念，深入探索文化生态整体保护格局构建的有效路径。例如，2021年发布的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》将系统保护黄河文化遗产、深入传承黄河文化基因、讲好新时代黄河故事、打造具有国际影响力的黄河文化旅游带作为推动黄河流域高质量发展的重要组成部分。

3.3 以文化遗产空间为核心塑造魅力国土空间

文化遗产空间作为中华文明区别于其他文明的核心标识，是塑造特色魅力国土空间的核心构成，也是提升整体国土空间质量的重要保障。

文化遗产空间一般涉及文化遗产本体空间、保护协同管控空间、展示利用空间等，不同于其他的空间形式，文化遗产空间往往与城镇空间、农业空间、生态空间相互交织。因此，文化遗产空间的识别与管控是国土空间规划全域全要素管控的重点和难点。

本文认为，应在市级国土空间总体规划中增加历史文化空间底线管控与指标分解的相应内容，基于CGCS2000(2000中国大地坐标系)划定文化遗产空间控制线，实现“3+1”四线管控，并形成相应的约束性和预期性指标；积极探索“加强底线控制”与“留有发展弹性”相结合的有效路径。在保护遗产的基础上，以历史文化引领国土空间高质量发展，为人民群众提供高品质生活。

3.4 以“一张图”为基础实现全生命周期管理

参考《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》等相关文件可知，国土空间规划“一张图”的建设应用是实现国土空间规划动态评估监管的核心。因此，应建设历史文化保护“一张图”，结合城市体检评估机制，将历史文化保护“一张图”纳入国土空间规划“一张图”，从而满足历史文化遗产的信息查询、辅助决策、动态监测、保护预警等功能需求，实现历史文化遗产全生命周期管理。目前，上海、广州、武汉、珠海等历史文化名城均已建成“历史文化保护‘一张图’管理平台”，并将其作为重要图层纳入市级国土空间规划“一张图”，完成遗产基础信息与国土空间数据的联动，初步形成了城市治理决策辅助分析、数据共建共享等服务功能。

4 西安历史文化遗产保护成效及问题评估

4.1 价值特征认知

不同于北京、南京等历代营城布局基本在原址拓展、未出现大幅跨越的古都型历史文化名城，西安的城市格局可以清晰地体现各历史时期城址的形制变迁和演变脉络，是古代都城文化发展的缩影。

城址的大规模变迁造就了西安大遗址密布、遗存跨度广的特点，而大遗址多为夯土遗址，感知性和意向性较弱。多年来，西安通过建设遗址公园、遗址博物馆等方式来提高大遗址的观赏性和可读性，但在城市文化遗产空间的识别和认知方面仍有待加强，遗址的资源价值尚未充分展现。例如，国土空间的地域特色无法彰显，出现有资源、有历史，但轻特色、轻文化的现象；城市文化旅游产业的发展受到一定程度的制约，公共文化产品和服务供给被限制。

4.2 保护要素梳理

西安拥有人类活动遗迹、都城遗址遗迹、帝王陵寝、宫观寺庙、历史地段、历史建筑和古树名木等物质文化遗产，也拥有传统音乐、历史典故、传统工艺、老地名等非物质文化遗产。因此，自《西安城市总体规划(2008年—2020年)》开始，西安逐渐形成“全域空间+多种类型”“物质遗存+人文要素”的保护路径，但保护工作存在“重法定、轻拓展”的问题，对古镇古村、线性文化遗产等非法定要求的文化资源保护传承不足。

4.3 文化空间探索

新中国成立初期，西安率先施行“保老城，建新城”的发展战略，历经四轮总体规划，名城保护范围从聚焦西安城墙及其以内区域的13.5 km²，扩展到城市建成区的594 km²。近年来，西安进一步提出了“全域保护，应保尽保”的保护思路，保护范围已逐步扩展到市域范围。

然而，西安历史文化名城区域统筹的研究视野仍存在局限性，目前研究范围主要集中在市域行政区划以内。事实上，西安在古代作为都城时的行政管辖范围非常广泛，例如秦内史、汉三辅、唐京兆府等区域覆盖了如今的西咸新区、咸阳、渭南富平等地。因此，对西安历史文化遗产空间的识别应立足于区域统筹视角，充分考虑自然山水格局和历史行政区域的关系。

4.4 管理机制剖析

2002年，西安发布并实施了《西安历史文化名城保护条例》，该条例成为西安历史文化保护工作的法定依据与根本遵循。在该条例的基础上，西安陆续颁布了《西安城墙保护条例》《西安市秦岭生态环境保护条例》《西安市丝绸之路历史文化遗产保护管理办法》等一系列地方法规规章，在一定程度上提高了历史文化保护管理工作的标准性和规范性。

如今，国家层面关于历史文化保护传承的法律法规和政策文件不断调整，西安名城的管理机制多是在2015年之前制定的，存在一定的滞后性，亦存在传导不畅的问题，亟待更新完善。

5 西安历史文化遗产保护传承专项实践

5.1 区域整体价值认知

(1)西安是中华民族的重要发祥地，长期作为中国古代政治、经济、文化的中心。例如，杨官寨、半坡等具有代表性的史前文化遗址，体现了层次清晰的人类社会演进史；京畿地区在周至隋唐时期孕育了儒、释、道各家思想文化；“佛教八大宗”中的六大祖庭均位于西安。

(2)西安是中华文明的重要标识地之一。首先，占据西安市域面积50%的秦岭“和合南北、泽被天下”，是中华文化的重要象征。其次，在近代民族危急存亡之际，西安见证了抗日民族统一战线的建立。最后，新中国工业体系初创和发展时期的“156工程”有17项在西安，奠定了工业发展基本格局。

(3)西安是东西方文明交流的中心。丝绸之路以西安为起点，经由河西走廊，穿过中亚，直抵欧洲，全长7000多公里，是多种文明交流的纽带，对于文化传承、国际合作、打造“人类命运共同体”有着深刻的现实意义。

(4)西安是中国都城文化的缩影。周、秦、汉、唐历代都城的选址和营建基本遵循了“天人合一”的东方营城思想，综合考虑了“天、地、人、城”之间的关系，不同历史时期的都城又分别体现了当时的政治观念、思想文化和技术发展成就。西周丰、镐两京呈现双子结构，城址位于西安西南沣水的东西两岸，丰京祭祀、镐京理政，职能分明；秦咸阳城以“形胜”选址，咸阳宫于渭水之北、阿房宫于渭水之南，《三辅黄图》将其形容为“渭水贯都、以象天汉，横桥南度、以法牵牛”；汉长安城览秦制、跨周法，布局模仿南斗、北斗，历经20年才建成，从规模到形制，均体现出显著的中央集权特征；隋大兴唐长安城形成了“九宫格局、中轴对称，里坊布局、规制严整”的都城格局，城市规模达84 km²，将中国古代都城营建推向顶峰，其营城理念对东亚地区诸多城市营建产生了深远影响。

5.2 城乡文化生态格局的构建

本文根据西安“山、水、塬、田、林、岗、池、城”相生相融的人文生态环境，突出文化的延续性和关联性，构建多维度的历史文化遗产保护体系。在西安都市圈范围内，结合保护体系框架，综合考虑自然山水格局和历史环境风貌，构建城乡文化生态格局，并将其作为市级国土空间总体规划格局划定的重要支撑。

5.2.1 构建多维度的历史文化遗产保护体系

本文综合考虑文化的延续性和关联性，从空间分布、对象类型、保护方法3个维度，整合保护对象、构建保护体系(图3)。

图3  西安历史文化遗产保护体系示意图

对于自然山水格局、历代都城遗址遗迹等地面遗存较少、空间肌理尚存的遗产类型注重保护其传统格局与历史风貌；对于历史村镇、历史文化街区、历史地段等具有一定规模的历史遗存，且凝聚大量无形人文要素的遗产类型注重保护其历史风貌的完整性和生活方式的延续性；对于文物古迹、历史建筑和古树名木等遗存主体清晰的遗产类型注重保护其本体及历史环境要素；对于非物质文化遗产资源，进一步完善非遗传承人制度，保护文化生态，加快建设非物质文化遗产栖息地。

5.2.2 构建整体保护格局

通过溯源、寻根，将历史文化保护传承的视野拓展至西安都市圈范围，综合考虑区域地理环境和历史文化脉络，构建“一心、两轴、两廊、三带”全时空、全要素的整体保护格局(图4)。其中，“一心”指历史文化名城保护核心区，包括西安建城至今的城市遗存。“两轴”指南北向城市发展中轴线和东西向文化交流轴线。“两廊”包括串联蓝田猿人遗址、半坡遗址等早期人类活动遗迹的古人类遗存廊，以及向北跨越渭河至秦咸阳城，向南串联汉长安城、秦阿房宫、西周丰京和镐京的都城遗址廊。“三带”即北部古遗址古陵墓保护带、中部历史地貌河湖水系保护带及南部自然和人文景观保护带。

图4  “一心、两轴、两廊、三带”整体保护格局示意图

5.3 文化遗产空间底线管控

5.3.1 划定文化保护空间

在各类国土空间要素中，西安的文化遗产空间数量多、分布广、规模大，并与生产、生活、生态空间高度融合。以中心城区为例，根据“三调”数据，西安中心城区城市建设用地面积约为585.61 km²，历史文化遗产保护范围及建设控制地带面积约为101.19 km²，其中与城市建设用地重叠的面积有97.51 km²。因此，在历史文化遗产专项规划中，需要在“三区三线”的基础上，增加“历史文化遗产保护线”，包含文物保护单位保护区划、历史文化街区保护范围、历史建筑保护范围等管控边界(图5)。

图5  西安历史文化遗产保护线划定示意图

5.3.2 协同环境管控空间

关中历史京畿地区拥有丝绸之路、秦岭古道、秦驰道、历史漕渠等文化线路遗产、各级各类非物质文化遗产，以及“背山面水、八水绕城”的自然山水格局。应在该地区划定协同管控空间，包括都市圈尺度需要整体保护和展示的文化线路、非物质文化遗产栖息地，以及具有历史文化价值、兼顾文化遗产环境的生态空间等必要管控空间。

5.3.3 增补支撑保障空间

支撑保障空间应包括用于整体展示、系统利用的跨区域文化遗产保护的保障空间。例如，文化线路沿线除文物保护界线以外的交通空间、展示游览空间、休闲游憩空间与解说系统空间等支撑空间。

5.4 实施管理机制保障

5.4.1 搭建信息技术平台

搭建西安历史文化地理信息平台，将其作为开展保护、管理、宣传和体检评估等工作的技术支撑，嵌入保护规划、资源信息、法律法规、文史数据和查询统计等功能模块。同时，推进文化遗产空间管控底线的矢量化，并将其纳入西安历史文化地理信息平台，形成历史文化保护传承“一张图”，利用该平台协同管理生产空间、生活空间、生态空间和历史文化保护空间。

5.4.2 加强实施监督管理

一是完善法规体系，修订历史文化名城保护条例、编制保护传承管理办法，建立“法规—规章—规划导则”的传导路径，形成“横向到边，纵向到底”的历史文化遗产保护工作体系(图6)；二是按照“一年一体检，五年一评估”的工作思路，制定“保护体检一览表”，明确分项指标，做到规划实施可衡量、可评估、可监督；三是衔接“全国城乡历史文化保护传承体系”的相关要求，建立市区联动的工作模式，通过“四图一表”落实区(县)、开发区对保护内容和措施的刚性传递，做到“保护有据可依，破坏责任可追”。其中，“四图”指现状遗存图、保护区划图(法定)、保护区划图(建议)、展示利用图；“一表”指《历史文化遗产保护清单一览表》。

图6  西安历史文化遗产保护工作体系框架图

6 结语

目前，市县层级国土空间规划历史文化遗产专项工作尚处于探索时期，本文结合文化地理学与城市历史景观等方面的理论研究，以及西安历史文化遗产保护传承专项规划的编制工作，对国土空间规划体系下历史文化遗产保护传承工作提出以下4个建议：一是立足于区域遗产观，识别历史文化遗产价值，认知区域遗产整体价值，扩展保护视野、丰富保护内容；二是基于城市历史景观理论构建整体保护格局，关注历史文化遗产的动态层积性与整体关联性，构筑城乡文化生态网络；三是以文化遗产空间为核心塑造魅力国土空间，划定文化遗产空间控制线，增强文化遗产空间识别管控的科学性，“守底线”与“促发展”相结合，塑造历史文化空间特色风貌；四是以“一张图”为基础实现对历史文化遗产的全生命周期管理，整合历史文化遗产相关数据信息，建立历史文化保护“一张图”管理平台，并将其纳入国土空间“一张图”，实现历史文化遗产的动态监管。