0 引言

我国正处于加速进入深度老龄化的时期，根据第七次全国人口普查结果显示，2020年我国60岁及以上人口为2.64亿，占18.70％，较第六次全国人口普查结果上升5.44个百分点。其中，65岁及以上人口为1.91亿，占13.5％，上升了4.63个百分点。为应对深度老龄化趋势，解决“未富先老”“未备先老”等问题，多部门联合印发的《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》(发改社会〔2021〕895号)提出，“到2025年，进一步改善养老服务基础设施条件，逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。

养老服务设施规划是城市规划“以人为本”核心价值的重要体现。不同于市级单元，县域通常处于地理空间格局与社会经济体系的“双重边缘”，其养老服务设施建设滞后于深度人口老龄化的需求，空间布局与老龄人口分布错配等问题长期存在。随着我国老龄化程度加深，养老服务设施规划与研究不断发展和创新。例如，陈小卉等人在昆山市养老服务设施规划编制方法研究中提出，构建养老、为老双重要素统一的养老服务设施体系，从配置标准、等级类别、空间布局和规划实施等方面完善规划体系。刘扬等人以北京市密云县为例，提出山区型新城养老服务设施布局规划应重点提升养老需求与机构设施供给的匹配能力，创新乡镇设施建设机制与模式，保障养老服务设施实施落地。王雪梅等人以济宁市鱼台县为例，探讨了国土空间规划指导下养老服务设施用地供给与服务需求关系，强调设施用地的有效匹配。总体来看，既有研究主要聚焦养老服务设施配置标准、空间布局、用地供给和规划实施等方面，面对深度老龄化背景下更加庞大的老龄人口规模、更加多元的养老需求、更加突出的高龄化危机与长期存在的农村养老短板等问题，需要对县域养老服务设施布局规划的有效性和新方向做更多的探索与反思。

本文以徐州市沛县规划实践为例，探讨县域养老服务设施体系构建方法，明确深度老龄化挑战下的养老服务设施空间布局策略，提出低效医疗资源转向医养结合型设施再开发的思路，通过建设区域性养老服务设施，实现“机动补缺、动态平衡”，有效配置城乡养老服务资源，为我国县域尺度应对深度老龄化的挑战提供思路与参考。

1 县域老龄化表征

1.1 趋势：加速化与深度化并存

县域是我国国民经济的基本单元，是吸纳农村富余劳动力转移的主要载体。然而，随着我国区域发展差距的扩大，以及现代化进程中城乡二元经济社会结构的“固化”，县域经济发展普遍面临发展要素供给结构落后、人地关系紧张及财政资金不足等问题，青年人口的大规模流失加速了地区老龄化程度。2020年沛县户籍60岁及以上老龄人口共计23.52万，占户籍总人口的18.29％。根据“七普”数据显示，2020年沛县60岁及以上老龄常住人口为20.73万，占常住总人口的19.97％，其中65岁及以上老龄人口(15.90万)占常住总人口的15.31％。由此可见，沛县已经步入深度老龄化阶段。

1.2 结构：相悖化与低龄化特征显著

“相悖化”是指老龄人口增长趋势与总人口发展趋势相反的一种现象，由于低生育率、低死亡率和高流出率导致人口增长放缓，致使县域老龄人口相对加速增长。2011～2020年沛县60岁及以上老龄人口年均增长率为3.00％，远高于其总人口年均增长率(图1)，人口老龄化程度不断加深。同时，沛县县域老龄人口结构呈现出低龄化特征。根据“七普”数据，2020年沛县65岁及以上老龄人口为18.01万，占老龄总人口的86.9％。随着生活水平和医疗水平的不断提高，低龄老人向高龄老人“队列化”转变是必然趋势，这对养老服务设施布局规划提出了新的要求。

图1  沛县总人口、60岁及以上老龄人口变化情况(2011～2020年)

资料来源：根据2011～2020年沛县人口及其变动情况统计年报表数据绘制。

1.3 模式：居家养老与家庭微型化错配

“多代同堂”的家庭思想在我国长期存在，其强调家人陪伴、家庭认同和亲情归属，因此大多数老人倾向选择居家养老模式。调研发现，2020年沛县全县养老机构入住老人不到1 000人，老龄人口以居家养老为主，机构养老并不普遍。受现代婚育结构和家庭观念的影响，“四二一”“二二一”“二二二”等家庭结构较为普遍，庞大的居家养老需求与薄弱的家庭照料功能之间存在着一定的不匹配，加之青年人口的持续外流，农村“空巢养老”问题越发严重，失能老龄群体养老需求亟待解决。

1.4 空间：老龄人口数量、密度与老龄化率空间分化

沛县老龄人口的数量分布呈现“内低、中高、外低”的空间特征，老龄人口密度分布表现为“中间高、外围低”的空间结构，而老龄化率空间表现为“中间低、外围高”，三者空间分化特征明显(图2～图4)。沛县县域老龄化空间分布整体表现出由中心向边缘规律性分层的特征。为应对老龄化的空间结构特征，在养老服务设施布局规划编制中应重点探讨差异化的养老服务设施布局。

图2  沛县老龄人口空间分布(2020年)

图3  沛县老龄人口密度空间分布(2020年)

图4  沛县老龄化率空间分布(2020年)

2 养老服务设施建设困境

2.1 设施总量缺口大，护理型养老床位配比低

养老事业一直以来都是我国民生领域的提升重点，养老设施配建数量不足是普遍出现的问题。养老服务设施建设滞后、设施使用效率低与设施质量不高是影响县域社会公平的重要因素。2020年沛县养老服务设施机构共23家，各类养老床位约2 600余床，全县每千名老人拥有床位14床，远低于30床/千名老人的全国水平，以及40床/千名老人的江苏省和徐州市水平，养老床位数量缺口大(图5)，远不能满足全县20.73万常住老龄人口的养老需求。沛县护理型养老床位建设处于起步阶段，2020年其护理型床位配比仅为11.5％，远低于50％的国家要求。

图5  沛县现状养老床位缺口分析

资料来源：根据调研数据统计所得。

2.2 结构性矛盾突出，供应不足与空置率高并存

虽然沛县现状机构养老服务设施总体供少求多，但是养老床位空置率却居高不下，结构性矛盾突出。2020年沛县机构养老服务设施床位平均空置率约为59.6％，设施供给侧结构失衡。造成这一现象的主要原因是既有机构养老服务水平参差不齐，公办机构缺乏专业服务；服务水平相对较高的民办养老机构存在成本高的问题，多数老龄人口难以承担。此外，由于大多数老龄人口偏好传统家庭养老模式，对家庭有精神慰藉需求，选择机构养老服务的可能性较低。

2.3 设施空间分布不均衡，城乡差异大

沛县县域养老服务设施受城乡二元结构的影响，城乡发展水平差异大，呈现出“街道集中、类型多元、占地规模大，乡镇分散、功能单一、占地规模小”的空间特征，养老服务设施以“中心街道—重点镇—一般镇—乡村”的城镇体系为传导，在数量上呈现“倒金字塔”结构。沛县街道现状建有6处养老服务设施，主要包括养老院、护理院、失能失智人群照护中心等，养老功能复合度较高，平均占地规模约20 000 m²；乡镇层面每镇建有1～2处养老服务设施，以“兜底性”养老服务功能为主，平均占地规模约9 300 m²。

2.4 医养功能分离，社会化参与程度低

目前沛县县域养老服务设施陷入“养而缺医”的发展困境，功能单一，难以满足老龄人口快速增长的养老需求。相关调查数据显示，沛县现有6家医养结合型养老机构，占比约26.1％，主要分布在城区街道。部分乡镇养老院虽邻近卫生院(室)等医疗资源，但两者互动关系弱，医养功能难以有机结合。同时，社会化参与程度低也是造成养老服务设施功能单一的重要原因。沛县现仅有3家民办养老机构，占比约13.1％。民办养老机构具备一定的专业优势，养老服务表现整体优于公办养老机构(表1)。

表1  ­沛县民办、公办养老机构对比

资料来源：根据笔者调研整理所得。

2.5 设施现状基础与规划要求脱节

《沛县老龄事业发展“十三五”规划》(沛政办发〔2017〕88号)提出“至2020年每千名老人拥有各类养老床位40床以上、护理型床位数占养老机构床位总数50％以上、社会化养老床位占比70％以上”的发展目标。但2020年沛县每千名老人实际拥有各类养老床位仅14床，护理型床位数占养老机构床位总数约11.5％，社会化养老床位占比约21.5％，养老服务设施建设现状与规划目标要求严重脱节，规划实施成效不明显。同时，“十四五”规划对老龄事业发展提出了更高的要求，沛县县域养老服务设施建设滞后严重，协调目标要求与弹性引导规划实施成为其养老服务设施规划需要重点考虑的问题。

3 养老服务设施布局规划思路

3.1 “以人为本”，厘清养老服务设施构成要素

“规划温度”是新时代国土空间规划首要考虑的要求，规划要协同高质量发展、“以人为本”、现代化治理体系构建等发展目标，营造美好人居和城市家园，实现公共服务资源均衡配置。以日常生活自理能力(Activity of Daily Living，简称“ADL”)为标准，可以将老龄人口划分为完全自理、轻度失能、中度失能和重度失能四类，因此面向多元主体的养老服务设施供给要更人性化地满足多样化需求。规划根据《徐州市“十四五”养老服务发展规划》(徐政办发〔2021〕79号)等上位规划要求，结合沛县深度老龄化现状，从养老设施、为老设施与适老设施三个维度构建养老服务设施体系(表2)。其中，养老设施由机构养老设施、社区养老设施与居家养老设施组成，为老龄人口提供基础性养护、医疗等服务；为老设施是指为老龄人口提供医疗、教育、文体、交通服务及休闲活动等功能的设施，更加注重老龄人口的精神文化需求；适老设施是以适应老龄人口特征与需求为导向，从空间布局、建筑设计、居住环境和无障碍设施等方面改造或新增的住宅及公共设施。

表2  养老服务设施体系构成要素一览

注：ADL-C指完全自理(Completely Self-care)、ADL-m指轻度失能(Mild Disability)、ADL-M指中度失能(Moderate Disability)、ADL-S指重度失能(Severe Disability)。其中具体数值为试点数据模拟得出的建议值，仅作参考。

3.2 因地制宜，谋划养老服务设施布局思路

养老服务设施布局规划是对政策要求和民众诉求进行有效回应的“双向反馈”，不同地区的养老服务设施分类体系大体相同，但财政投入与服务效率差异显著。养老服务设施布局规划要承担要素双向传导中的媒介效用，落实上位规划、政策标准等要求，制定本地化服务方案(图6)。沛县依照“强化存量、精准增量”的规划路径，科学预测老龄人口规模，制定增存挂钩的高质量发展策略，弹性调控设施供给以匹配“9064”养老格局(即90％居家养老、6％社区养老、4％机构养老)，从而满足多元化养老需求。规划通过构建选址模型评价空间适宜性等方法，提高养老服务设施布局的合理性；在社区层面搭建尺度适合的养老生活圈，提高农村养老服务水平；依托智慧养老信息服务平台实现“人地”关系相互耦合，编制“养老服务一张图”。

图6  养老服务设施规划布局思路

4 养老服务设施布局规划策略

4.1 存量设施评价与再开发

4.1.1 科学评价存量设施，制定设施优化路径

养老服务设施存量资源与增量设施须得到同等重视。规划选择区位交通、设施建设、服务水平、运营管理等评价指标，通过层次分析方法明确定性和定量指标权重，加权叠加各项指标，综合评价存量养老服务设施(表3)，根据评价结果提出保留、扩建、改造、合并等优化路径，降低养老服务设施规划配置成本，补足现有养老服务设施短板，提高养老服务设施体系复合度，引导存量设施正规化、规模化与功能化发展。

表3  存量养老服务设施评价指标一览

注：评价指标为试点数据模拟得出的建议指标，仅作参考。

4.1.2 打破存量医疗设施权属壁垒，实施面向养老市场的设施再开发策略

城市行政区划调整通常会引起公共服务设施级别和体系的变动，撤并区域的设施配套与职能同步性较差，特别是卫生院等公益类设施逐渐“边缘化”“闲置化”，这一现象在县域更为突出。但被撤并镇的卫生院拥有一定的医疗护理基础，建筑环境能够较好地匹配养老设备空间需求，是建设医养结合型养老服务设施的良好载体。沛县被撤并镇的卫生院资源众多，规划应综合评价设施的可再开发性，优先考虑所在区域医养结合型养老服务设施缺口，鼓励用地兼容，建立“卫健+民政”双重协同的再开发机制，打破存量医疗设施的权属壁垒。

4.2 规模预测与差异化调控

4.2.1 老龄人口规模预测

规划期限内养老服务设施配置规模阈值与老龄人口规模挂钩。县域老龄人口规模预测建立在老龄人口自然增长的基础上，不仅要考虑老龄人口的“队列现象”，还要结合人口流动规律综合协调户籍与非户籍老龄人口规模。

根据最新人口城镇体系规划成果，规划至2025年沛县常住人口年均增长率约为1.0％，至2035年增长率约为1.5％。按照线性算法和“队列”算法，考虑到未来人口回流，规划参照“徐州经验”，将沛县外来人口老龄化系数取值为0.1％，预测2035年规划范围内老龄化率将达到25.42％，老龄人口规模约33.0万。各分区老龄人口规模在预测总量的基础上，根据自身老龄人口增长系数进行差异化调控(图7)。

图7  沛县2035年预测老龄人口分布

4.2.2 养老床位总量配置

沛县县域养老服务设施建设基础薄弱，规划遵循“先补足、再超越”的发展思路，依据预测的老龄人口总量，结合相关规范和政策文件中的养老服务设施配建标准与目标(表4)，确定养老服务设施数量与养老床位总量。在“十三五”和“十四五”发展规划要求的基础上，规划确定沛县养老床位“2025年达到30床/千名老人、2035年达到50床/千名老人”的发展目标，从而补足现状养老床位的短板，走出养老事业发展特色路径。

表4  相关规范中的养老服务设施配建标准

资料来源：根据相关规范指南整理所得。

规划针对各分区实际情况采取差异化配置策略，主要从三方面着手：一是“就地养老、内部平衡”，各分区充分利用存量设施，扩建、新增养老服务设施以满足本区老龄人口的养老缺口。二是“床位共建、指标流动”，各分区协调卫健委、民政局等相关部门，重点改造利用被撤并镇、非驻地镇留存的低效卫生院设施，制定医养结合的实施路径，实现医疗和养护床位的共建共享。三是建设区域养老服务中心，协调各分区养老床位供给的动态平衡，提供特殊养老照护服务。规划根据各分区预测的老龄人口数量，落实养老床位总量分配(图8)。

图8  沛县规划养老床位分布

4.3 空间评价模型与布局体系构建

4.3.1 建构“四维”导向养老空间评价模型，提高选址布局科学性

养老服务设施布局配置要满足空间可达的基本需求，减少与同类设施的同质覆盖，提高设施的空间匹配度，塑造高品质的养老空间体系。规划从宜达、宜居、宜养和宜老四个维度建构沛县养老服务设施空间评价模型(表5)，结合现状基础、规划目标等进行指标分解、权重分配及服务范围划定，并利用GIS 10.8技术平台计算沛县养老服务设施的宜达性、宜居性、宜养性和宜老性(图9～ 图12)，剔除既有养老服务设施(街道设施服务半径取值1 000 m、乡镇设施服务半径取值1 500 m)的同质影响(图13)，赋权叠加得出养老空间适宜性评价结果(图14)，为养老服务设施的选址布局提供科学支撑。

表5  养老服务设施空间评价模型

注：表中具体数值为试点数据模拟得出的建议值，仅作参考。

图9  沛县养老服务设施宜达性分析

图10  沛县养老服务设施宜居性分析

图11  沛县养老服务设施宜养性分析

图12  沛县养老服务设施宜老性分析

图13  沛县既有养老服务设施影响分析

图14  沛县养老服务设施空间适宜性分析

4.3.2 搭建多级网络化与中心发散式相互耦合的空间布局体系

养老服务设施体系构建要全面统筹城乡一体建设，推动公共服务资源共建共享，实现养老服务均等化。规划构建“县—区域—街道—乡镇”多级全域跨越式网络(图15)，以区域级养老服务中心为主导，连接各级养老服务设施，实现设施的有效覆盖，满足所在区域老龄人口的预测规模需求。规划构建多级网络化与中心发散式相互耦合的空间布局体系，旨在提供辐射沛县全域的老龄人口专业照护机构。在区域层面建设功能复合的养老服务设施，在街道层面消除养老服务盲区，在乡镇层面引导存量设施优化与再开发，从而形成县域养老服务设施特色化空间格局(图16)。

图15  空间布局体系模式

图16  沛县养老服务设施布局规划

4.4 精细化导控与强化实施落地

4.4.1 强化多层级规划衔接

规划建立与国土空间规划、老龄化事业发展规划、镇村布局规划、控制性详细规划及地方标准等多层级相互衔接的养老服务设施专项布局规划体系，统筹协调上位规划提出的养老服务设施标准与布局原则，明确养老服务设施规模、类型与空间选址，引导养老服务设施空间布局。

4.4.2 建立多元主体协作机制

规划打破养老服务设施权属壁垒，建构多部门(卫健、民政、自然资源等)、多主体(政府、市场、家庭、个人等)、多类型(养老院、护理院、专业化机构等)共同协作的体制机制，“以需定编、以管定编”，提高养老服务设施的服务水平及市场竞争力。

4.4.3 图则引导，精准管控

规划以沛县国土空间总体规划、城市公共服务设施规划专题、中心城区控制性详细规划及各乡镇总体规划为依托，以第三次全国国土调查结果为基准，创新规划图则形式，具体引导各街道、各乡镇养老服务设施的土地指标、床位总量、建设标准及空间定位，确保规划设施落地。

4.4.4 创新养老保障政策

在保障养老服务设施用地供应、存量低效资源再开发等方面要制定支撑政策，提高养老服务设施用地兼容性，鼓励“民办主导、政企合资、土地入股”等多元经营模式，降低用地成本，提高政府对养老事业的财政投入，激活养老产业发展，促进养老事业良性循环。

4.4.5 制定分期行动计划

规划坚持“近期补缺，远期提质”的思路，合理制定养老服务设施分期行动计划，预留弹性调配空间和床位指标；优先在规划空白区域新增养老服务设施，保障各片区养老床位供给底线，重点推动存量资源再开发利用，缩短养老服务设施盈利周期，提高沛县养老服务水平。

5 结语

深度老龄化是我国社会发展的重要趋势，对我国老龄化事业发展提出了新的要求与挑战。在养老服务设施空间布局上，“中心强、边缘弱”的空间格局将长期存在。本文以徐州市沛县为例，梳理评价现有养老服务设施资源，分类规划研究养老设施、为老设施和适老设施，提炼节点乡镇养老功能，提出存量设施再开发与增量设施多主体协作策略，积极谋划县域应对深度老龄化的特色道路。在深度老龄化背景下，面向“十四五”时期发展变革的新要求，养老服务设施布局规划还需在“政府—市场—社会—家庭”多主体养老功能协调、老龄事业制度设计创新与财政支撑保障、乡镇地区智慧养老水平提升等方面开展更多的研究和实践。