0 引言

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，准确研判我国城市发展新形势，并对进一步提升城市发展质量作出重大决策部署，也为“十四五”期间做好城市工作指明方向和明确目标任务。

2015年，上海相继颁布《上海城市更新实施办法》和《上海城市更新规划土地实施细则》，将“城市更新”界定为“对本市建成区的城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”。相比国内其他城市(如广州、深圳)，上海的更新办法具有鲜明特征，其核心在于增加公共要素，学界称之为“有机更新”。然而在具体操作中，因程序复杂、周期较长，且缺乏财税、建管、不动产登记等配套政策和协商机制，最终得到有效实施的更新案例并不多。

与此同时，城市更新的现实需求大量存在。在20世纪90年代浦东开发初期，陆家嘴金融贸易区核心区面积为1.7 km²的土地上居住着1.6万户居民、4.9万常住人口，密布着39家大型央企、市企和250多家市场企业。如今核心区内高楼大厦林立、国际金融机构汇聚，还建成了世界级的金融城，这说明区域开发本身就是城市更新的过程。浦东早期的区域整体开发有其特殊的时代背景和便利因素：土地成片出让给国有开发企业，尚未实施房改及明确私人产权等。其快速城市化进程也遗留了若干问题，如城市功能缺失，配套设施不足；街坊尺度偏大，忽视人性化步行空间；绿化功能单一，老旧小区整体环境不佳等。鉴于此，浦东的城市更新或者说是“二次开发”应采用新思路和新模式。

基于现实需求和学术反思，2021年8月，上海市人大常委会审议通过《上海市城市更新条例》(以下简称《条例》)，为新一轮的城市更新提供了法治保障。《条例》包含“浦东新区城市更新特别规定”，从鼓励先试先行、统筹区域更新、空间复合利用、盘活产业用地等方面进一步放权赋能，推动原成片出让区域实施城市更新。

开创“建设人民城市”的新局面，浦东既是排头兵也是试验田。本文以浦东中环发展带为例，聚焦原成片出让区域的整体更新，就更新的机制、模式和治理等方面展开研讨。上海中环线全长约70 km，途经9个区和5个城市主、副中心，是城市核心功能的联系纽带。其中，浦东中环发展带约为28.7 km(占比为41%)，涉及10个街镇，两侧3～4 km包含的腹地面积约为108 km²，包括前滩中央活动区、张江副中心、金桥副中心3个市级中心，以及沪东船厂、张江集电港、御桥区域、新杨思区域和三林区域5个地区中心(图1)，均为原成片出让区域或已规划但尚未实施的地区中心，是浦东奋力打造社会主义现代化建设引领区的重要空间载体，也是率先建设全球城市核心区的重点发展区域。

图1  浦东中环发展带的规划范围和重点地区示意图

1 区域整体更新的现实困境

1.1 “三个滞后”：难以满足群众需求

原成片出让区域均为历经快速城市化发展的存量建设地区，往往存在“三个滞后”问题：社会功能滞后于经济功能、城市功能滞后于产业功能、生活功能滞后于生产功能，亟待通过“二次开发”及整体更新来补齐设施短板，以满足人民群众日益增长的物质文化需求。以上海中环沿线区域为例(图2，图3)，浦东中环发展带整体活力不足，尚未形成高等级的活力节点。根据热力图分析可见，浦西中环沿线的五角场、大宁、真如和漕河泾等地热度极高，浦东的前滩中央活动区、张江副中心、金桥副中心3个市级中心与之差距较大。以上海中环沿线两侧1 km计算，浦东的居住密度约为1万人/平方千米，仅为浦西的1/3～1/2；每千米的开发量仅为0.44万平方米，仅为浦西的1/2。此外，浦东中环发展带的休闲娱乐、购物餐饮等各类经营性设施集聚度不高，城市功能发育不足，产城分离较为严重，特别是张江区域，大量年轻白领在此工作，但居住在周边如唐镇、康桥、周浦、航头、川沙等地，早晚通勤人流形成钟摆式交通，给区域交通带来极大压力。

图2  上海中环沿线区域热力图

图3  上海中环沿线区域配套设施核密度分布图

区域开发和再开发均有赖于公共交通的支撑。以站点600 m覆盖范围计算，浦东中环发展带范围(两侧距离为3～4 km，面积约为108 km²)的地铁站点覆盖比例仅为25%，远不及浦西中心城区(41%)。金桥副中心、张江副中心等区域存在轨道交通“溜边布局、近而不进”的问题，沿中环走向的轨道交通线尚处于方案研究阶段，不利于串联各节点并支撑其高密度开发(图4)。

图4  轨道交通线路、站点及600 m覆盖范围示意图

1.2 产业同构：功能定位缺乏协同

清晰的功能(再)定位，是城市更新得以顺利实施的必要条件，更是区域整体更新的必备条件之一。区域整体更新有别于项目更新或地块更新，还要求区域内部错位竞争，形成整体合力。通过梳理浦东中环发展带3个市级中心、5个地区中心的功能定位表述发现，区域内的产业体系不够细化且存在同质化倾向(表1)。

表1  重点地区业态梳理

注：“√”表示该区域的功能定位涵盖此类业态。

产业协同是区域协同发展的核心和关键。实现产业协同需要各重点地区发挥各自的比较优势，按照资源共享、开放合作的原则，培育产业集群。目前，各重点地区的产业协同较弱，同构化现象较为突出。例如，张江副中心、金桥副中心、沪东区域、张江集电港和御桥区域等均包含研发功能，但是并未明确构建研发协作平台，打造高端研发产业集群，因此难以形成发展合力，甚至造成资源浪费。又如，所有重点地区均提出发展商业功能，同质化现象严重。从服务人口看，前滩中央活动区、张江副中心、金桥副中心3 km范围服务的人口分别约为28万、17万和35万，低于新杨思(约72万)和御桥(约39万)等区域(图5)，但是其商业等级较高，会对新杨思和御桥等区域造成挤压。对比不同地区应布局不同等级、不同种类的商业业态，形成错位发展态势，整体提供多样丰富的商业体验。

图5  重点地区业态及服务人口

1.3 机制短板：更新路径亟待完善

开发企业是城市更新的重要主体，尊重产权是存量规划的核心议题。成片出让区域基本已是建成区，涉及政府、企业、社会等多方利益主体。上海既有的城市更新操作办法是鼓励更新主体提供公共要素，同时予以一定建筑容量奖励，但具体实施存在难度，对更新主体缺乏吸引力，具体而言：

首先，整体开发机制有待完善。应统筹考虑区域内的整体开发及与其紧密关联的周边地域，避免区域之间的功能和形象不匹配，或增加周边地域后续的开发成本。例如，邻近沪东船厂的老旧小区，整体形象与“世界级会客厅”和“科创滨水区”的定位差距较大，应将其列入区域规划范围，否则城市更新完成后，其拆迁成本必将大幅提高。

其次，城市更新路径有待优化。浦东中环发展带基本属于建成区，需通过城市更新路径完善空间形态、优化城市功能。然而，因涉及规划调整，更新周期较长，更新主体尤其是科创类企业动力不足。

最后，社会资金参与有待加强。浦东中环发展带建设主力军为市、区两级国企，大多面临资产负债率不低(部分接近或超过国家规定的70%红线)、项目资本金来源渠道较为单一、拿地自有资金相对不足、融资能力存在短板等问题，需大力引导央企、市属国企、外企、民营企业等积极参与。

2 实施整体更新的规划策略

2.1 优先公共利益，补齐设施短板

区域更新不应是房地产开发或产业项目集成，而在于通过开发建设完善城市功能，提高人民生活质量，这才是区域整体更新的首要任务和核心目标。

首先，要完善各类公共服务设施和经营性设施。根据常住人口或服务人口规模，科学评估教育、医疗、养老、体育等各类公共服务设施的供需情况，对供需矛盾突出的区域提前布局相关设施；引进各层级商业、娱乐、休闲、文化等设施，打造功能复合的活力街区，并进一步挖掘区域特色，引入富有创意、受各类人群喜爱的娱乐活动项目，打造丰富多样的夜消费场景，规范、有序发展“夜经济”。

其次，要加快居住功能的开发，构建由商品房、租赁房、公寓式酒店等组成的多样化住宅产品体系，满足不同群体的住宅需求。例如，针对张江科学城的创新型和技能领军型人才，可深入研究并复制推广“先租后售”模式，承租人满足一定年限后可优先购买住宅，使高技术人才可以“工作、生活在浦东”。

最后，强化轨道交通支撑，满足就业人群的通勤需求和居住人群的生活出行需求。例如，东京山手线串联池袋、新宿、涩谷等多个城市中心和副中心，可借鉴其经验，推动轨道交通线沿浦东中环发展带布局、联系各开发区域的轨道交通线尽早落地实施，并以此为契机，大力推进以公共交通为导向的开发和建设，先试先行全域开放无人驾驶，推动新能源汽车发展和培育产业链，并在轨道交通沿线布局口袋公园、绿道，形成交通导向开发(TOD)和生态导向开发(EOD)相结合的示范区域。

2.2 明晰功能(再)定位，鼓励错位竞争

实施区域整体更新，尤其需要区域产业规划支撑，明确区域整体及各组成部分产业体系，既要落实市、区两级“十四五”规划纲要和产业发展规划等上位规划的要求，又要立足现状和自身发展需求，确定产业发展目标。浦东中环发展带应协同重点地区的产业发展，一是着重研究重点地区功能如何实现错位和协同发展，明确主要产业集群和功能业态、依托的重点企业和建设项目，并提出建设路径、时间节点和保障措施；二是围绕产业集群培育，吸引行业旗舰型企业入驻，发挥龙头带动作用，并充分利用张江大科学设施装置和高等院校资源，搭建科技创新平台、创新创业孵化平台、创新实验室和知识产权创新平台等，为中小企业提供低门槛创新共享空间，形成产学研联动机制。

以研发功能为例，张江集电港应坚持发展消费级集成电路芯片，积极研制人工智能芯片和车规级芯片；沪东区域应依托船厂和金桥汽车产业优势，打造工业互联网、研发、贸易等产业中心；御桥区域可承接张江等区域的溢出效应，向高端研发、电商零售等在线新经济等方向转型升级；新杨思区域在提供创新型生产服务和体验型生活服务的基础上，加强优质文创企业集聚，与世博演艺区域形成线上线下联动。

2.3 尊重企业意愿，实施弹性规划

《条例》明确了“城市更新指引—更新行动计划—更新实施方案”3层更新体系，即全市层面编制城市更新指引，各区根据城市更新指引编制更新行动计划，更新统筹主体编制区域更新方案。区域更新方案包括规划实施方案、项目组合开发、土地供应方案、资金统筹以及市政基础设施和公共服务设施建设、管理、运营要求等内容。《条例》进一步提出更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，在保障公共利益、符合更新目标的前提下，可以按照规划予以优化。此外，赋予浦东探索“建设用地垂直空间分层设立使用权”，不仅有利于充分发挥土地的使用价值，尤其是发掘地下空间的综合开发利用价值，还可以吸引和调动更多市场主体参与城市更新。

以张江科学城西北片区为例，区域内转型条件成熟的企业(33家)半数以上是园区国有开发企业(19家)，更新意愿高且经营状况好。由此，设计单位提出具有弹性的整体单元更新设计方案：首先，形成区域更新的核心片区，提供集中公共空间和公共服务设施；其次，促进多元化的城市功能沿着核心区向外有机生长，提升土地价值，从而带来企业地块的功能升级；最后，在征询过程中不断调整选线，明确更新范围内的企业地块在近期实施更新的可能性，尽可能选取、纳入更新条件较成熟的国有开发企业地块。

3 探索整体更新的治理创新

3.1 探索整体更新机制，引导社会资金参与

“整体开发、一体推进”模式(或“一二级联动”)，是浦东开发也是全国新城新区建设的宝贵经验之一。进入存量开发的城市更新阶段，土地价值大幅度提升，加之业主均已通过“招拍挂”程序明确土地产权，仅凭国资力量难以通过市场渠道实现整体收储。例如，浦东中环发展带总投资额约为5600亿元，除了财力投资和来自市、区两级国有开发企业的非财力投资，仍有一定资金缺口。2020年，国家针对房地产开发出台“三道红线”，即剔除预收款后的资产负债率大于70%、净负债率大于100%、现金短债比小于1倍的房地产企业，因此仅依靠国企进行更新开发，融资力度和建设规模将受到一定影响，应充分吸纳社会资金参与。

在原成片出让区域实施整体更新的实践中，建立健全城市更新发展基金是探索资金募集机制的政策工具之一。按照“市场募集、国企主导”的原则，由先期资本金投入带动债务性银团融资，通过两级放大，吸引社会资金服务城市更新。同时，积极创新资本投入方式，如授信、项目贷等，或通过发行债券、中票、短融等直接融资产品，筹措低成本建设资金。此外，针对创新产业培育，可设立政府产业引导基金，吸引金融、投资机构和社会资本主导的风险投资机构，支持高科技企业孵化和产业发展。

3.2 强化区域功能融合，统筹实施招商运营

全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户等是上海建设卓越全球城市的有力支撑，也是不断提升城市能级和核心竞争力的坚实基础。实施区域整体更新所释放出来的新空间和新功能，要相互关联、融合发展，以更好地融入和服务新发展格局。对比国内外发展带/走廊的发展经验(表2)可以看出，主要功能要素之间均形成良好的协同发展局面，如杭州城西科创走廊内的科技城、高等院校和国际社区形成良性互动，共同支撑科技创新和经济发展；新加坡科技走廊围绕科学园区、高等院校和医院，形成完善的产学研体系。

表2  国内外发展带/走廊比较

一是功能融合。浦东中环发展带作为整体，需有效统筹各重点地区的资源，实现功能互补和联动发展。例如，利用前滩地区的文化演艺平台，为集中在张江副中心、金桥副中心等区域的科技人才定向举办科技交流夜场、展览秀等文艺活动，既可促进科技人才的交流，迸发更多创意火花，又可促进前滩中央活动区文化演艺事业的高水平发展。又如，张江副中心的生物基础研究、金桥副中心的5G和智能制造等，为张江集电港和软件园赋能助力。

二是招商统筹。“十四五”期间，浦东中环发展带新增2 300万平方米的建筑面积，其中商业、商办的面积约为1 200万平方米，用足、用好如此大规模体量的建筑空间，需要提前谋划招商。各开发公司自行招商的传统模式限于各自的招商能力参差不齐，难免导致功能业态重合甚至恶性竞争。例如，前滩中央活动区已集聚前滩中心、晶耀前滩等大型综合体，前滩太古里、世贸中心、四方城、信德文化中心、媒体城、前滩时代广场等商办综合体及前滩香格里拉等五星级商务酒店和上海纽约大学、惠灵顿国际学校等国际学校，与之邻近的两个更新区域(三林环外、新杨思)应实施错位招商，强化地区中心功能。

三是统一形象。在总体城市设计指导下，浦东中环发展带形成具有统一视觉标识、错落有致的城市空间，并在整体城市设计中统筹建筑的形态、色彩、材质等。此外，建设“浦东中环发展带”公众号和网站，统一对外宣传平台，持续宣传浦东中环发展带的规划情况、建设动态、重点地区的情况、产业发展、相关政策和招商合作等。

3.3 鼓励街镇参与更新，推动多方协同治理

毫无疑问，地方政府及其派出机构(管委会)是区域整体更新的“指挥者”，承担统筹规划和顶层设计的工作；开发公司是建设的“主力军”，相关委办局则发挥协调推进作用；而作为“守门员”的属地街镇，普遍存在参与积极性不高的问题。一方面，囿于事权分工，街镇须在建设完成、人口导入之后，再承担相应的配套服务工作(如疫情防控、垃圾分类等)；另一方面，在实际开发建设中，征地、拆迁等地方性事务有赖于街镇的帮助。总之，需充分发挥街镇的主观能动性，助力重大项目顺利推进，同时将街镇的发展需求(如旧城改造、提升社区空间品质等)纳入区域整体更新目标，促进街镇高质量发展。

首先，明确管委会、开发企业、街镇均为区域整体更新的主体。其中，开发企业包括国企、外企、民企等多元投资主体；街镇及属地单位(企/事业单位、社会团体等)既是区域更新的受益者，也是参与者。

其次，建立“指挥部、理事会、执委会”的更新治理结构。在区域整体更新的不同阶段，运用不同的组织形式：在规划建设阶段，以指挥部的形式协调规土、发展改革委、国资、建设交通、财政等部门，推进规划编制、土地开发、项目投资和建设；在招商阶段，以理事会的形式协调商务、金融、经济、信息化等事务；在日常运行阶段，以执委会的形式协调民政、教育、卫生、文化等事务。

最后，统筹推进经济治理、城市治理和社会治理有机衔接。从区域更新的生命周期看，规划、建设、招商、运营等不同阶段均蕴含“三个治理”的统筹衔接。其中，社会治理是营商环境的重要支撑，也是城市善治的重要内容，需预先考虑，超前谋划，推动社会治理和资源向基层下沉，赋权增能，强化街道、社区治理服务功能，打通联系服务群众的“最后一公里”。此外，综合运用5G、大数据、人工智能等信息技术，融合经济运行场景、社会治理场景和城市管理场景，从以部门为中心转变为以服务对象为中心，构建经济、社会、城市统筹推进和有机衔接的治理体系。

4 结语

早在19世纪80年代，陈占祥先生在为《中国大百科全书》撰写“城市更新”词条时，将其表述为城市“新陈代谢”的过程：“振兴大城市中心地区的经济，增强其社会活力，改善其建筑和环境，吸引中、上层居民返回市内，通过地价增值来增加税收，以此达到社会的稳定和环境的改善”。该定义言简意赅，指出城市更新的本质、目标、动力机制和实施路径，并融合经济、社会和建成环境之间的相互关系，特别关注土地价值、税收手段和社会稳定，对当下的城市更新工作依然具有启示意义。

当前，我国大城市的有机更新已进入精细化治理新阶段，对原成片出让区域实施整体更新，要优先考虑公共利益，在更新过程中补齐区域设施短板。为此，要明晰区域整体及各组成部分的功能(再)定位，鼓励错位发展，避免恶性竞争；在规划编制和城市设计时，要充分尊重企业意愿和产权状态，实施包容开放、具有弹性的规划方案。区域整体更新同时也是治理创新，要积极探索整体性、协同型、参与式的精细化治理路径：创新更新机制，引导社会资金参与；强化区域功能融合，统筹实施规划建设、招商运营；鼓励街镇等多元主体参与，在治理结构和治理体系上推动协同治理，以期为成片出让区域的整体更新提供借鉴。