0 引言

草原是我国重要的生态系统和自然资源。2018年，我国天然草原面积共计392.8万平方公里，占全国国土面积的40.9%。近年来，我国草原保护与畜牧业发展之间的矛盾日益凸显，草原牧区和半牧区放牧总体超载，自然资源底数不清、时空利用不合理、保护修复力度不够等问题突出。

2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，提出要坚持“山水林田湖草”生命共同体理念，整体谋划新时代国土空间开发保护格局。2021年3月，国务院办公厅印发的《关于加强草原保护修复的若干意见》提出，到2035年，草原保护修复制度体系更加完善，基本实现草畜平衡，退化草原得到有效治理和修复，草原生态功能和生产功能显著提升。

国土空间规划是协调保护与发展的空间蓝图，其中牧业空间是兼具“三生”功能(即生态、生产和生活功能)的特殊空间，也是我国西北牧区省份的典型空间。阿勒泰地区作为新疆地(州、市)级国土空间规划编制试点，生态敏感、草畜矛盾突出。本文以该地区为例，探讨牧业空间转型思路，以期实现牧业生产、草原生态和牧民生活的协调发展。

1 阿勒泰地区牧业发展现状

阿勒泰地区位于我国西北边陲，与哈萨克斯坦、俄罗斯和蒙古三国接壤，区域面积达12万平方公里，包括6县1市，即阿勒泰市、福海县、哈巴河县、吉木乃县、青河县、富蕴县和布尔津县。阿勒泰地区是25个国家级重点生态功能区之一，也是我国重要的畜牧业基地，畜牧业生产适宜区面积占全疆畜牧业生产适宜区面积的1/4。

1.1 以牧区畜牧业为主，天然草地依赖性强

阿勒泰地区地处亚洲东部、中部草原带之间，是横跨欧亚的“草原之路”的重要节点。畜牧业是阿勒泰地区经济发展的基础，是牧民收入的主要来源。2018年阿勒泰地区各类牲畜按照标畜折算后，期初存栏数为641万只，期内增加331万只，最高饲养量为972万只。地区畜牧业正处于传统草原畜牧业向现代畜牧业转型的初级阶段，以牧区天然草地放牧为主、农区人工饲草料种植及喂养为辅，现状牧区和农区牲畜的比例约为4∶1。现状可利用天然草地面积约为9万平方公里，但人工饲草料地面积仅有0.02万平方公里。

1.2 以荒漠类草地为主，平均产草量低

阿勒泰地区属温带大陆性气候、部分地区处于寒温带，纬度高、气温低、降水少、气候干燥。地区现状天然草地被划分为10个草地类、44个草地组和127个草地型(表1，图1)。其中，生态脆弱、敏感的荒漠类草地占比高达74%，主要位于地区中部、南部，含有草原化荒漠、温性荒漠草原和温性荒漠，这类草地鲜草的亩产量不足60 kg，远低于低地草甸和沼泽。北部阿尔泰山的高寒草原(甸)和林草交错带附近的温性草原面积占比较高，但鲜草的亩产量不超过100 kg。

表1  阿勒泰地区天然草地分类情况与面积

图1  阿勒泰地区天然草地分布情况

1.3 实行三季轮牧，缺乏空间统筹和指引

季节轮牧是阿勒泰地区的传统畜牧方式。根据地形地势和气候条件的差异，季节牧场按照纬度分为夏牧场(北部)、春秋牧场(中部)和冬牧场(南部)(图2)。其中，春秋牧场位于中部额尔齐斯河谷地带，在春秋两季放牧。横向分割的季节牧场与纵向分割的阿勒泰地区的6县1市构成了三季轮牧空间格局，保障了各县市三季牧场的完整性。

图2  阿勒泰地区季节牧场分布情况

从季节轮牧实施结果看，畜牧业发展与生态保护之间的矛盾突出，夏季牧场森林系统功能下降，冬季牧场放牧草场日益退化。围绕草畜平衡，阿勒泰地区近年来相继出台了《“十三五”畜牧业发展规划》《阿勒泰地区畜牧业上水平三年行动计划》《关于印发阿勒泰地区草原禁牧与草畜平衡监督管理办法的通知》等文件，明确了畜牧业发展规模、草畜平衡思路、草原禁牧办法等，但各部门的核心诉求仍有较大冲突，空间资源缺乏统筹协调，集保护与发展于一体的牧业空间蓝图远未形成。

2 阿勒泰地区牧业空间规划挑战

2.1 季节牧场时空载畜失衡

本文按照季节牧场的理论载畜量测算方法，对比实际载畜量，分别计算夏牧场、春秋牧场、冬牧场的超载率，结果显示春秋牧场超载最严重，夏牧场和冬牧场次之(图3)。春秋牧场由于两季重复利用，草场退化严重，各县超载率均超过30%，超载率最高的为阿勒泰市，高达77%，远超全国重点天然草原10.2%的平均牲畜超载率。由于降水量直接决定春秋牧场的产草量，干旱年份的春秋季节缺草现象严重。夏牧场方面，除青河县外，其他县全部超载，超载率最高的为哈巴河县，达51%。相对而言，冬牧场的超载情况最轻，但考虑牧草保有量、冬季积雪覆盖、牲畜践踏等原因，其实际利用的部分往往小于确定的利用率，超载风险不能忽视。

图3  阿勒泰地区季节牧场超载情况

2.2 生态保护政策落实困难

阿勒泰地区属阿尔泰山地森林草原生态功能区，是全国25个重点生态功能区之一，生态保护红线面积大，约占地区国土面积的39%，涉及自然保护区、地质公园、森林公园、沙漠公园、湿地公园和水产种质资源保护区。根据《生态保护红线管理办法(试行)》(意见征求稿)第十二条，生态保红线内有限的人为活动应遵循的原则包括：转变畜牧业生产方式、实行禁牧休牧，推行舍饲圈养，以草定畜，严格控制载畜量，禁止过度放牧、开垦草原。目前，按照“三调”数据的天然牧草地范围计算，现状牧场范围与生态保护红线(试划稿)重叠区的面积约为3万平方公里，生态保护政策与畜牧业发展存在较大冲突。短期内实现传统畜牧业转型的难度高，生态保护政策的实施监管难度大。

2.3 牧民定居“只定人不定畜”

1986年由联合国粮农组织援建的、阿勒泰地区政府实施的“2817”工程开启了哈萨克族牧民大规模定居的先河。2006年新疆维吾尔自治区召开了第三次新疆维吾尔自治区畜牧业工作会议，提出按照“定得下、稳得住、能致富”的要求，遵循“定居先定畜，定畜先定草，定草先定地，定地先定水”的建设原则全面推进牧民定居工程建设。2009～2020年，阿勒泰地区集中牧民定居工程共投入约24亿元，共有31 870户牧民定居，还有3 013户牧民未定居。阿勒泰地区牧民定居标准是实现“五通、五有、五配套”，但受资金限制，只有32％的牧民居住条件达到此标准。目前，国家在草原建设方面投入的资金主要用于生态环境保护与建设，对牧区水利、饲草料地建设、棚圈等基础设施的投入很少，导致不具备完全舍饲圈养条件，大部分牧民仍选择天然草地放牧，“只定人不定畜”的牧民定居现象较为典型。此外，从土地供应角度看，由于未能完全实现舍饲圈养，牧民同时享受牧区和农区两处占地及配套用房，造成了土地利用低效。

3 基于“三生协调”的阿勒泰地区牧业空间转型思路

３.1 促进牧业空间的“三生协调”

阿勒泰地区的空间转型面临畜牧业发展、天然牧草地保育、牧民定居工程三大关键议题。然而，阿勒泰地区作为全国重要的畜牧业生产基地，畜牧兽医部门对地区的饲养规模有保量扩产的诉求；作为国家重要生态功能片区，林草部门要不断加大地区的草地保护力度；作为牧民定居的先行示范地区，住建部门亟需提高地区牧民居住区的品质。如此，跨部门之间的核心诉求、规模指标和空间统筹的矛盾突出。

按照牧业生产、牧民生活和草原生态协调发展的思路，本文提出以国土空间规划为治理手段，明确牧业空间保护与利用格局，运用生态载畜法测算合理规模，优化“粮经草”生产圈，推广宜居、宜业、宜游的牧民定居模式，以期实现“草地生态化、牧业农区化、牧民定居化”(图4)。

图4  国土空间规划中的牧业空间转型思路

3.2 构建牧业空间的保护与利用格局

2011年以来，新疆维吾尔自治区等我国13个主要草原牧区所在的自治区和省份相继推出草原生态保护补助、农业结构调整补助等相关配套政策，但从政策实施的效果看，由于缺乏空间指引，项目范围选取的随意性较大、针对性不强，实施效果不及预期。

本文认为在牧区国土空间规划编制过程中，应加强牧业空间保护与利用格局的专项研究，在落实主体功能区的基础上，与国土空间规划分区相衔接，建立牧业空间管控的分区传导机制，强化政策实施的空间针对性(图5)。基于此，本文提出阿勒泰地区牧业空间管控指引，划分禁牧轮休、草畜平衡和农业结构优化三类政策区(图6)。禁牧轮休政策区主要对应的是生态空间(含生态保护区和生态控制区)，其主要分布于北部阿尔泰山和南部准格尔盆地，按照禁牧政策对这类牧业空间每亩(1亩≈666.67 m²)补助6元，执行“三年轮一遍”的轮休制度，并叠加生态保护相关政策。草畜平衡政策区主要对应的是牧业发展区，其主要分布于河谷草原地区，是现状超载严重的春秋牧场区域，按照草畜平衡政策对这类牧业空间每亩补助2元。农业结构优化政策区对应的是一般农业区，主要是现状为一般农用地的区域，对这类牧业空间鼓励饲草料种植，并实施饲草料补助政策，以苜蓿为例，3 000亩以上的连片苜蓿每亩补贴600元。

图5  牧业空间管控的分区传导机制与引导政策

图6  阿勒泰地区牧业空间的保护与利用格局

3.3 草地生态化：从草畜平衡向生态载畜转变

《中华人民共和国草原法》第四十五条规定，国家对草原实行草畜平衡制度。核定合理的载畜量，有效遏制超载现象，合理利用草原，缓解草畜矛盾，实现草地永续利用。草地载畜量是草地畜牧科学的核心概念之一，放牧率的调控是实现放牧管理的关键手段。确定合理的载畜量一直是草畜平衡的焦点和难点，长期以来基于生产力经济学框架的草地载畜量测算方法是主流，测算过程往往只考虑草地产出能力和畜牧业养殖需求之间的平衡关系，其对经济价值的重视程度远高于生态价值。

事实上，草地具有防风固沙、减少水土流失、涵养水源等重大生态功能。按照叶茂对新疆草地提供服务价值的计算结果，经济功能价值仅占21%。作为国家重要生态功能片区的阿勒泰地区，载畜量计算应在传统草畜平衡计算的基础上加入草原生态功能权重。综合考量载畜量核定时刻、畜群结构、牲畜补偿代谢和草地时空异质性等因素，建立生态风险评估与生态载畜量动态调整体系。

3.4 牧业农区化：转变饲养方式，优化“粮经草”生产圈

考虑到水资源限制和生态保护底线的约束，转变畜牧业饲养方式是阿勒泰地区平衡高质量生态保护、高规模畜牧产出的必然选择。现状牧区和农区牲畜占比约为4∶1，应逐步从依赖天然牧草地的牧区牧业模式转向以人工饲草料地为主的农区牧业模式，进一步提高农区牲畜存栏量。随着农区畜牧业快速增长，饲草料供给结构转型需求迫切，应优化“粮经草”生产圈。具体措施包括：①在保证粮食安全的前提下，通过农业用水配额倾斜，提高饲草料供给比例，确定阿勒泰地区“粮经草”比例为26∶30∶44。②从生产弹性角度考虑，适当扩大玉米在粮食中的种植比例。对于地广人稀的阿勒泰地区而言，种植玉米既保障了地区粮食安全，同时也是对饲草料的弹性补充。③在实施管理方面，建议引入“企业＋基地＋牧户”的农区牧业生产方式，提高畜牧业生产效率，在国土空间规划中预留畜牧业“产、加、销”设施用地。对于无法完全实现舍饲的半农半牧地区，由于4月下旬草场植物才开始返青，建议冬季舍饲时间延长1个月，延迟春季放牧时间。

3.5 牧民定居化：从暂居状态向宜居、宜业、宜游的定居模式转变

牧民定居使牧民的生产方式、生活方式发生了重大改变，是牧区由自然经济向商品经济过渡的桥梁。阿勒泰地区近十年的牧民定居工程主要是解决居住问题，以逐步实现“五通、五有、五配套”，但其中饲草料地建设、棚圈等配给受到资金和土地制约，推进迟缓，不具备完全舍饲的资源条件和成本优势，大部分牧民依旧采用亲自放牧或多户代牧的方式，出现了牧民暂居现象，只有少部分人完成了产业分工转换，从事运输业和牲畜交易。

目前阿勒泰地区的牧民暂居状态与“定得下、稳得住、能致富”的要求仍有差距，未来应着力解决以下三大问题：①解决“人定得下，牛羊定不下”的生产要素缺乏问题。对于初期定居模式下的人畜有限分离区域，加强饲草料地和棚圈用地供给。②解决成本优势问题。对于基本实现人畜分离的养殖大棚区域，以镇或村为单位，从镇村集体饲养模式转向专业化公司运营模式，以提高生产效率。牧民可参与公司劳作并享受公司分红，逐步实现人畜生活环境分离和人畜经济联系的强化。③解决致富问题。除牧业基本收入以外，融入地区全域旅游是带动阿勒泰牧民致富和实现新老牧民生活方式平稳过渡的重要方向。在全域旅游景点和线路周边的牧民定居规划应充分考虑旅游服务的布局的可能性，为发展餐饮、民宿等提供有利条件。

4 结语

维护生态安全是国土空间规划的基本底线，协调牧业生产、草原生态和牧民生活是牧业地区发展的必然选择。本文认为牧业空间保护与利用专题是牧业地区国土空间规划编制的基础，应在落实主体功能区的基础上，与国土空间规划分区管制相衔接，为禁牧轮休、草畜平衡等政策实施提供空间指引。牧业空间保护与利用涉及自然资源、畜牧兽医、住建文旅等多个部门，在规划的具体实施过程中应结合地方实际，以生态载畜定量技术为支撑，统筹确定部门阶段目标。