0 引言

2019年我国提出建立包括总体规划、详细规划和相关专项规划的“五级三类”国土空间规划体系。自实施乡村振兴战略以来，围绕乡村振兴目标定位、总体战略，通过横向衔接、纵向延伸的国土空间乡村振兴专项规划，对乡村产业发展、人居环境、设施支撑、空间治理等方面做出系统安排与空间部署，以落实国土空间总体规划相关要求，指导村庄规划有序编制。当前学术界关于乡村振兴规划的研究多集中于规划理念，以及对县域、村域乡村振兴规划的探索。对于国土空间规划体系下的市域乡村振兴专项规划编制的研究成果较少，仍处于探索阶段。

乡村振兴发展对地域自然资源条件有较大的依赖性，既有专项规划编制存在内容深度不够、与相关规划衔接不足的问题，且流域区域的乡村振兴专项规划编制仍以行政区单元为界，忽视了地理单元的完整性，以及流域内部和流域之间的天然协同关联，导致重复编制规划、多规之间协同性较低。本文运用协同理论，从行政区单元走向地理区单元，提出黄河流域中游地区乡村振兴专项规划“三协同”编制要点，以落实国家黄河流域生态保护和高质量发展战略，探索适应性的乡村振兴专项规划编制方法与路径。

1 流域空间协同的规划内涵

“协同”一词最初源于协同理论，1976年由斯图加特大学教授、著名物理学家哈肯(Hermann Haken)正式提出并作系统论述。协同理论主张多维度、系统性的关系协调是达到和谐共生、利益最大化的前提，是一个动态平衡的过程，近年来不断发展并被广泛应用到各个学科领域。随着全球迈入生态文明时代，在流域空间进行水资源开发利用、生态环境保护、产业和城镇布局等方面的统筹管理逐渐成为各国高度关注的议题。流域是自然界的基本单元，又具有陆地表层系统所有的复杂性,是一个复合“生态—经济—社会”功能的空间地域系统。流域空间也是我国新时期体现人与自然和谐共生的重要国土空间单元。流域空间通常具有产业集中、城市发达和人居条件相对优良的特征，也是国土空间中人类作用最强、人地矛盾最突出的区域。协同理论为我国流域城乡空间生态保护与高质量发展提供了理论基础与规划指南。协同不是简单的融合，而是协同演进和结构优化的结果，反映着规划中功能结构、空间布局和治理体系的协同效能。

市级层面是国土空间保护和发展矛盾最突出的一个层级，市级乡村振兴专项规划是乡村振兴战略在市域国土空间上的落位，发挥着纵向延伸、横向衔接、统筹平衡和指导约束的重要作用。在黄河流域的市域范围内通常以县、镇、村等行政区为单位进行空间规划的统筹与平衡，忽略了流域空间的整体性与系统性，造成流域内乡村的资源结构、功能空间和治理体系碎片化，导致乡村建设及其设施配置的重复浪费。因此，黄河中游流域的市域乡村振兴专项规划的关键是要在遵循生态、经济、社会三大要素系统协同规律的基础上，进行功能协同、空间协同和治理协同(图1)。在功能协同上，明确流域主体功能划分、统筹地域资源要素、提质生态资源、赋能乡村转型，形成乡村生态产业化与产业生态化相耦合的协同路径；在空间协同上，以流域空间单元统筹区县、指导镇村，形成乡村高质量发展与高品质生活的协同路径；在治理协同上，鼓励基层治理要素、治理主体多元化发展，形成绿色宜居与治理有效的协同路径，因地制宜地全面推进黄河中游地区乡村振兴、生态保护与高质量发展等重大战略的精准实施。

图1  流域空间视角下的乡村振兴“三协同”规划路径

2 流域资源紧约束下的黄河中游地区市域乡村特征与问题分析

2.1 特征分析

黄河中游地区横跨甘肃、陕西、山西、河南4省25市，流域面积达39.48万平方千米。在水土流失严重的黄土高原，分布的黄河支流数量占其总数的一半以上，是黄河泥沙的主要来源。该区域生态环境敏感、脆弱，“三农”问题复杂，但又承担着全国生态屏障和农牧业生产基地的重要使命。当前黄河中游地区乡村步入转型期并呈现出以下三方面的新特征。

2.1.1 退耕还林成效显著，生态资源发生结构性变革

自2000年我国实施退耕还林政策以来，黄河中游地区水土流失得到有效遏制，旱涝灾害得到缓解，生态环境显著改善。2017年黄土高原植被覆盖率较1999年提高了约33％，入黄河泥沙减少至每年2亿吨以下，如延安市森林覆盖率由新中国成立初期的不到10％提升至2020年的53.07％。在“绿色革命”的驱动下，黄河中游地区乡村呈现出“生态增绿、农业增效、农民增收”的发展新态势。退耕还林的实施使大量耕地变为林地、草地和园地，土地利用保护与转化发生结构性变革，从增量走向提质；退耕还林引发农业产业结构的深刻变革，由“种植+畜牧”向农林牧复合转型发展，设施农业、林果业、草畜业和劳务输出等收入，已占到农户总收入的70％左右；退耕还林后耕地资源的减少导致村庄数量减少，人口城镇化进程加快，乡村空间重构趋势渐显，未来从事农业单一产业类型的村庄数量将减少，并逐渐向适应多元资源结构的生态产业、农林牧复合产业、生产性服务业等复合产业转变。

2.1.2 流域资源差异显著，生产生活方式呈动态转型

在复杂的地形地貌约束之下，乡村资源要素分布与所在支流域的自然地理格局高度耦合，沿小流域呈线性分布，且流域单元内上中下游呈现出显著的差异性：上游地区沟壑密布，地形破碎，生态脆弱，耕地多为散布的旱地梯田，生产难以规模化与机械化，以杂粮种植和沟道养殖为主，产业化程度低，农业与生态矛盾冲突大；中游地区川道平坦，土地资源集中于平坦川道两侧的河谷阶地，农业灌溉条件较好，设施农业发达，农业园区化、复合产业化趋势渐显，乡村居民点大多位于较大支流附近，向城镇聚集趋势较强；下游干流深切，塬面团块串珠，水土流失问题较轻微，地形平坦，特色林果业发展态势良好，乡村居民点集中于塬面且规模较大。总体上看，黄河中游地区乡村生产生活空间分散、与外界联系受到地形条件天然阻隔，致使城镇化进程中城镇带动力不足，乡村振兴资源禀赋条件不佳。在流域生态承载力的制约下，通过协同流域上中下游间的资源利用赋能空间，挖掘乡村发展内生动力，是形成黄河中游地区可持续的乡村振兴规划路径的关键。

2.2 问题分析

2.2.1 流域资源要素错配，“三生”空间功能结构失衡

黄河中游地区受脆弱生态本底和水土资源紧约束的影响，市域内在生态、生产、生活功能上存在流域上下游之间以及流域单元内部冲突矛盾问题。从流域全段来看，流域单元之间“生态—资源—产业”配置错位。农业生产往往忽略实际的生态本底特征，流域全段多通过扩大农用地面积、增加化肥投入等单一手段提高土地生产力，水资源利用也缺乏上下游协调统筹，造成了生态不可持续问题，制约了生产和生态效益的提高。从流域内“三生”空间结构看，生产空间与生态、生活空间重叠冲突严重。例如，延安市生态保护极重要区内除林地外，农业生产用地占比最大，耕地面积为388.04  km²、园地面积为330.32 km²，分别占极重要区总面积的13.3％和3.7％，其中永久基本农田占2.2％。同时，城镇和农业生产适宜用地高度重叠，重叠部分主要分布在坡度15°以下、较为平坦的川谷及塬面地带。

2.2.2 流域镇村空间松散，公共资源配置低效

受自然地理格局约束，黄河中游地区市域镇村体系结构松散、村庄发展均质，不利于优势资源整合，产业发展难以形成合力。枝状居民点体系加重了公共服务设施、基础设施建设成本，易出现公共服务设施、生产服务设施闲置等现象。这种松散的、均质化的镇村居民点分布特征，影响了公共服务设施、基础设施、政府投入的生产性服务设施等公共资源的配置效率。一方面，随着城镇化和农业产业化进程的推进，乡村居民点逐渐向城区、产业园区、小流域下游等区位、资源条件更好的地方聚集。这就导致原有按照“镇区—中心村—基层村”三级标准配置的教育、医疗、养老等设施供需错位，村庄设施多处于闲置状态。另一方面，生产性服务设施利用不均衡。受气候、生产空间分散、经营组织方式不成熟等因素影响，村镇的冷库、大棚等生产性设施部分运营情况较好，部分处于荒废状态，利用状态的差异性、随机性较大。

2.2.3 流域空间治理碎片化，内生动力激发不足

流域内乡村空间治理碎片化一直是黄河中游地区实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要障碍，具体表现在治理层级和治理资源的碎片化。我国当前既有的乡村治理层级与行政层级高度一致，保障了政策和规划垂直传导的时效性，但在实际工作中常常出现传导偏差，导致向上难以真实反映基层治理问题，向下难以精准落位市级部署的情况，尤其是在面向乡村振兴实施建设的基层治理层级，以行政村为治理边界，忽略了村—村、镇—村之间的流域共生关系，导致各镇、行政村各自为政，对乡村振兴资源进行无序争夺，造成治理资源浪费与配给不合理，影响市域乡村治理的整体效能。当前乡村资本呈现出投入规模有限、布局分散、农民参与环节有限、获益主体覆盖面窄等问题，乡村振兴的主体是农民，如何在保证重点领域资本投入的同时，引导国家公共资本下沉，带动农民全过程参与、持续获益，是解决乡村治理资源碎片化需要重点考虑的内容。

3 流域空间协同视角下的市域乡村振兴规划路径

市域乡村振兴专项规划是对市级国土空间总体规划相关内容的细化、深化和优化，也是相关部门从单一角度出发所编制的专项规划与国土空间规划体系的多维度衔接、空间落位和指标落地。黄河中游地区市域乡村振兴的发展方向、适宜模式，以及所依托的资源基础与其他地区不同，因此必须探寻自己的道路。基于流域资源地域特征的要素协同，在国土空间总体规划确立的市域空间格局的基础上评价、识别、优化乡村“三生”空间功能格局；基于流域单元的空间协同，聚焦乡村振兴战略的空间落位，重构流域化新型镇村发展模式；基于小流域基层组织的治理协同，探索小流域多要素、多主体内外循环治理新模式，从而形成流域空间视角下“框架落位—内容延展—实施衔接”与“功能—空间—治理”耦合的“三协同”乡村振兴规划编制路径(图2，图3)。

图2  市域乡村振兴规划编制的多规协同框架与思路

图3  流域空间协同视角下的市域乡村振兴规划路径

3.1 框架落位：依据总体规划框架，以流域资源为基础，优化乡村振兴功能格局

3.1.1 落位“双评价”结果，协同流域“生态—产业”功能，优化空间格局

绿色循环是黄河中游地区农业产业发展的前提与基础，综合考虑黄河中游地区生态环境脆弱、水资源缺乏、耕地资源紧缺等特征，结合其现状农业一二三产联动不足、农产品附加值不高、土地难以规模化等现实问题，在乡村振兴阶段关注林草资源数量和质量逐渐优化的新资源结构特征，联动黄河中游地区乡村丰富的文化、景观、社会资源，基于农业产业的流域化特征，以“生态产业化、农业绿色化、农业特色化”为乡村产业振兴路径(图4)，构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，通过优势产区识别、园区化聚集和规模化服务，落位生产功能分区、产业发展廊道、农业发展核心和特色示范园区等空间要素，形成特色鲜明、重点突出、布局优化的流域产业空间格局。同时，在地域资源紧约束下，构建可持续农业生产体系，发展旱作节水农业、农业园区生产智能化监测和废弃物资循环利用技术，也是黄河中游地区乡村实现产业振兴的重要路径。

图4  流域视角下的乡村产业振兴路径

资料来源：由黄土沟壑区乡村振兴课题组绘制。

3.1.2 落位城乡格局，协同流域镇村空间，构建新型镇村体系

黄河中游地区镇村普遍规模小、布局散、体系结构低效松散，对周边乡村地区辐射带动不足，资源难以形成合力，成为制约地区镇村空间转型发展的主要因素。考虑到黄土沟壑自然地理格局下流域单元资源条件、居民点分布等方面的层级特征和流域单元化特征，本文提出构建“流域镇村协同单元”，即基于流域等级区划将区位、资源、产业、人居等方面禀赋接近、联系紧密的2～4个乡镇合并成一个多镇联合单元，以实现对流域空间内的生态、土地、人口、产业、资本等要素的整合与统筹管控。同时，打破既有镇村体系结构和行政边界，优化镇村体系，提升辐射带动作用，促进流域镇村之间的生态协同与产业协作。

在此基础上，培育“增长极”、提升“服务核”、整合乡村社区，形成与现行市级国土空间规划和市级乡村振兴战略规划有机衔接的流域化新型镇村体系。可通过小城镇综合潜力发展评价，从特色资源、基础水平和发展动能3个方面开展镇村发展潜力评价，确定单元中心“增长极”和“服务核”。“增长极”以规模化种养循环型、特色农副产品加工型和综合服务型等农业产业强镇和现代产业园为载体，促进一二三产业融合发展；“服务核”以既有一般乡镇为载体，面向公共服务设施进行高效配置，并作为生产、生活的基本延伸。

3.2 内容延展：基于战略方向，以流域空间为单元，构建乡村振兴空间模式

3.2.1 延展生活圈体系：构建流域单元的“经济—生活”复合圈层模式

依据黄河中游地区流域单元在资源条件、产业协作、居民点分布、交通联系等方面的层级化特征，考虑现代农业生产和现代宜居生活需求，突破传统单一乡村生活圈构建逻辑，突出现代乡村产业的带动辐射作用，以不同层级流域单元为设施统筹配置的载体，通过分析乡村现代交通方式、人口结构、产业结构变化等因素对生产、生活服务设施类型、标准、布局等方面的影响，分级划定流域单元“经济—生活”复合圈(图5)，带动乡村优势产业发展、支撑高效生活服务。其中，乡村经济圈作为流域单元的三产融合载体，集聚与带动区域镇村产业发展，形成完整产业体系；乡村生活圈则以流域单元产业集聚下的多元主体为服务对象，引导高级别、高品质公共服务集聚。同时，梳理国内乡村公共服务设施配置，基于生活圈建构的层级结构和时空半径，结合地方及国家规范，形成“45分钟中型—30分钟小型—15分钟微型”三级“经济—生活”复合圈层。

图5  流域镇村协同单元的“经济—生活”复合圈层模式

资料来源：由黄土沟壑区乡村振兴课题组绘制。

3.2.2 延展空间管控：探索差异化的流域单元空间类型模式

通过分析不同流域单元在地形地貌、水资源条件、土地利用、居民点分布、产业基础等方面的空间分异特征，以流域“增长极”培育为总体思路指引，探索不同流域单元差异化的乡村振兴发展模式。在明确不同流域单元总体发展定位的基础上，结合不同流域优势产业类型确定生产空间布局体系，提出种养循环、三产融合等产业发展路径；充分考虑地形地貌对居民点体系的影响，确定居民点培育重点，优化镇村空间结构、等级规模、交通网络等内容；尊重流域生态本底，提出流域单元重点工程、资金投入方向等生态培育策略，最终形成生态服务型、农牧复合型、特色林果型、城郊休闲型和红色农旅型5种单元类型(图6～图8)。明确乡村振兴与黄河流域生态保护和高质量发展战略的镇村转型发展方向，形成“经济—生活”复合圈层，从而统筹流域镇村空间协同发展，细化分类、精准施策。

图6  生态服务型单元空间模式

资料来源：由黄土沟壑区乡村振兴课题组绘制。

图7  农牧复合型单元空间模式

资料来源：由黄土沟壑区乡村振兴课题组绘制。

图8  特色林果型单元空间模式

资料来源：由黄土沟壑区乡村振兴课题组绘制。

3.2.3 延展村庄分类：形成“底线约束+特色资源”的村庄细化管控思路 

衔接《国家乡村振兴战略规划(2018—2022 年)》提出的集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类4种村庄类型及发展引导要求，以保证市级村庄分类的准确性和实用性，实现全域村庄类型覆盖、精准施策为目标，结合黄河中游地区的流域化生态本底、资源条件、村庄形态特征，基于“底线约束+资源导向”的思路将国家四类村庄细化为15个亚类(表1)。明确分类依据，根据自然条件、发展现状、交通条件、区位条件和资源条件五大类影响因子，分别建立城郊融合类、旅游服务类、优势农业类村庄评价指标体系；运用AHP层次分析法，通过ArcGIS叠加分析技术，对村庄发展潜力进行综合评估，结合实际调研、资料查阅等方式，确定相应村庄类型，并因地制宜在生态修复、产业振兴、村庄建设、设施布局、环境整治等方面分类施策。

表1  村庄分类细化

3.3 实施衔接：基于治理要求，以小流域单元为抓手，探索乡村振兴治理方式

3.3.1 衔接治理模式：促进小流域多要素、多主体内外循环

面向新时期乡村治理体系和治理能力现代化的要求，以小流域单元为策动乡村振兴的重要空间抓手，探索生态、生产、生活空间常态化治理模式，以激活乡村空间发展要素，凝聚乡村各方发展力量，推动乡村形成完善有效、多元共治的新型乡村治理体系。小流域是组织生产生活的基本单元，也是生态整治、社会治理、经济协作的“生态—社会—生产”综合空间治理单元。针对目前面临的人地矛盾和水土治理新形势，要破解小流域空间治理碎片化的困境，就应以小流域林草资源结构优化为空间抓手，以生态产业、现代农业、文化产业为产业引导方向，以包括村集体合作社、基层党组织、社会组织在内的合作化制集体经济组织为纽带，吸纳农业科技、社会资金等多元经济要素投入乡村建设，吸引返乡创业人员、城乡两栖居民等优势人口进入乡村，引领、带动传统农民完成乡村产业转型升级。

3.3.2 衔接治理机制：创新“政府—社会”双资本治理运营机制

依托以生态资源为重点的小流域动态治理，采用国家公共资本和社会市场资本协同的运营模式。首先，国家公共资本向乡村下沉时，应以山水林田湖草沙生态资源作为国家公共资本持续投入的重点，建立生态资源价值实现的长效机制，构建乡村振兴目标导向下国家公益资本投入对象、投入方式、投入绩效等全过程评价框架，研究承接人群、承接模式，以推动国家公共资本真正下沉至农民这一微观主体，引导农民全过程参与，使农民获得可持续、多元化的就业渠道与收入来源。其次，在社会市场资本进入乡村地区的过程中，应充分维护村民的主体地位、尊重其发展意愿，发挥村集体对内凝聚乡村社会关系、对外链接市场资本的纽带作用，探索合作化制集体经济组织经营模式，研究乡村生态资源、农业资源与农业科技、社会资金、新型劳动力等内外社会资本的循环机制。最后，建立面向乡村振兴的社会市场资本与国家公共资本协同配置模式，形成双资本在乡村振兴各领域的良性循环。

4 延安市乡村振兴规划实践

延安市地处黄河流域中游，市域内地貌破碎、河谷深切、沟壑纵横，域内分布有洛河、清涧河、云岩河及仕望河等5条黄河支流，水土流失问题严峻，而以往的乡村规划由于缺乏流域空间的协同思维，未能体现黄河支流流域内外及上中下游之间的有机协同关系。因此，基于流域空间协同视角开展乡村振兴规划是延安市乡村实现生态保量提质、农业绿色转型，人居环境集约重构的重要途径。

4.1 基于流域区划，构建“三生”功能协同的流域化乡村振兴格局

规划基于延安市五大支流流域的自然地理格局与生态资源流域化分布特征，明晰生态保育及治理重点，应用生态功能区划评价方法，同时综合考虑省级生态功能区划方案，将延安市域划分为5个一级生态功能分区、10个二级分区(图9)。在此基础上，遵循延安市农业产业呈现出的流域化功能分异特征，通过优势农业资源识别与空间潜力评价，加强流域单元的乡村产业协同、互补发展，根据种植类型和发展路径差异，在洛河、延河、沿黄三大流域板块内部对生产指标投放、生态资源保育、生态补偿机制等进行上中下游产业分区的协调指引，形成市域三大农业生产功能分区，以南泥湾、洛川两大现代农业发展核心为引领，通过构建东西向的两条农业特色产业廊道联动特色小镇、田园综合体和旅游乡村，形成生态化的特色农业空间(图10)。基于延安市域洛河、延河、清涧河、云岩河、仕望河等黄河支流流域格局，将延安市域划分为40个二级流域发展分区，并构建2～4个乡镇联合发展的镇村协同单元，强化流域之间以及上中下游间的协同关系，深入推进农业产业链延伸，引领业态融合和三产联动发展，重构流域化镇村体系。最后，统筹生态、农业与镇村格局的功能协同共生关系，形成 “三区、两廊、双核、多点”的乡村振兴总体格局(图11)。

图9  延安市乡村生态主体功能分区

图10  延安市农业产业空间格局

图11  延安市乡村振兴总体格局

4.2 基于流域差异，引导“镇村空间协同”的多元化单元空间模式

规划根据延安市域内洛河、延河、沿黄三大一级支流流域空间在生态、产业与人居方面所呈现的差异特性，在洛河流域现代农业发展区、延河流域城乡融合发展区和沿黄流域生态文化特色区三大一级流域功能分区的基础上，以流域镇村空间协同单元为核心，依据流域内部上中下游之间的协同共生关系，引导延安市域形成七大类流域镇村协同空间模式分区(图12)，即洛河北段沟壑生态农林区、洛河中段河谷产业融合发展区、洛河南段台塬生态林果区、洛河南段自然保护区生态服务区、延河流域城郊休闲农业区、沿黄流域生态文化农旅区和沿黄流域自然保护生态产业化区。以洛河流域为例，洛河流域现代农业发展区包括吴起、志丹、甘泉、富县、黄陵、洛川等62个乡镇，规划基于二级流域分区，沿洛河流域构建14个流域镇村协同单元，依据上中下游不同的流域特征，形成多元空间模式。

图12  延安市不同流域特征下的乡村振兴空间模式分区

4.3 基于流域联动，探索“基层治理协同”的精细化新型治理体系

规划面向乡村振兴目标导向下绿色生态内涵彰显、产业要素适度集聚、人居环境品质提升的新要求，首先构建小流域单元以“上游生态涵养—中游复合产业—下游综合服务”的基层治理单元。其次，促进小流域多要素、多主体多效循环，针对延安市农林牧生产系统资源利用绩效差、生态系统总体稳定性低的问题，通过在小流域单元内推动“生态培育—生态产业—价值外溢—农业增效—乡村发展”的复合循环模式，将生态系统循环和经济系统的投入、产出链科学融合，以生态外溢价值带动乡村特色农林、生态产品、生态服务等多元产业复合发展，保障小流域内生态、经济、社会系统协同良性运转。最后，明确小流域国家资本布局重点，在小流域内试验生态资源资产“所有权国有化、经营权集体化、收益分配公平化”的价值实现长效机制；发挥小流域单元内经济社会的凝结作用，引导农民全过程参与，使农民获得可持续、多元化的就业渠道。

5 结语

在生态文明建设背景下，本文聚焦区域重大战略和地域发展诉求，以乡村振兴专项规划作为空间蓝图和行动指南，从流域空间协同视角，提出以流域镇村协同单元构建黄河中游地区乡村“功能—空间—治理”“三协同”的乡村振兴规划路径，既体现了生态资源价值化、资本化转型趋势，也符合山水林田湖草沙全域全要素管控和现代化治理体系的要求。该规划路径的核心在于围绕乡村“三生”空间功能格局，构建流域化新型镇村发展模式，探索小流域多要素、多主体内外循环治理新模式，以强化流域“生态—经济—社会”三大系统的协同发展，适应新时期发展需要。