0 引言

公众参与是规划成功的重要因素之一，规划的政治性、社会性、公益性等诸多特征决定了其编制过程中公众参与具有重要作用与意义。近年来，随着我国各类规划编制的规范性、科学性不断提升，以及人民群众对社会事务关注度的提高，各类规划编制的公众参与程度愈加深入、形式愈加多样。规划的公众参与主要包括编制过程中的采访调查、方案公示过程中的意见反馈，以及规划实施时的沟通协商等。其中，规划编制前期的问卷调查是真实了解用户意愿、剖析用户需求的重要途径，也反映了公众的感知与情绪，能够为规划编制提供重要参考。在国民经济和社会发展第十四个五年规划编制工作中，习近平总书记作出重要指示，提出“要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到‘十四五’规划编制中来”。

交通运输五年发展规划是国民经济和社会发展五年规划的重要组成部分。交通运输五年发展规划一方面要从系统视角出发，落实国民经济和社会发展五年规划在交通运输领域的任务，体现阶段性发展目标和导向；另一方面更需要从用户视角出发，深入了解用户对交通运输的需求，有的放矢地制定发展路径与任务。在近年的交通运输五年发展规划编制中，面向全国的公众问卷调查已成为不可或缺的内容，问卷调查工作可以帮助编制者更直接地了解人民群众对交通发展的需求，提升规划编制的透明度、社会参与度以及与用户需求的贴合度。

本文基于近三个交通运输五年发展规划编制中的全国公众问卷调查统计数据，首先回顾了十五年间规划编制中问卷调查思路的演化，从用户视角梳理了公众对交通运输的感受与需求的变迁；其次重点结合“十四五”交通运输发展规划的问卷调查，剖析了现阶段用户对交通运输的关注重点；最后对交通运输用户需求的发展趋势进行了思考展望。

1 三个交通运输五年发展规划的问卷调查思路演化

1.1 问卷定位：服务规划，问计于民

交通运输五年发展规划问卷调查的内容通常可分为两部分，一部分是公众对过去五年交通运输取得成就、存在问题的感受，另一部分为未来五年重点发展内容的意向调查。前者主要通过用户感受调查为规划编制提供问题导向基础，后者通过用户需求调查为规划编制提供目标导向基础。其中，对未来五年重点发展内容的问题设计也在一定程度上反映了当期规划编制的思路。

新中国成立以来，交通运输五年规划的时代性、综合性、服务民生等特点日益突出。在进行“十二五”规划编制时，综合交通运输管理体制尚未形成，最初规划立项时主要面向公路、水路交通运输，相应的调查问卷内容主要为公路水路发展。对未来五年重点发展内容的调查主要分为公路水路的基础设施、运输服务、安全应急、绿色交通、科技进步与信息化建设5个方面。在“十三五”规划编制的工作中，首次开展面向“公、铁、水、航、邮”多方式的综合交通运输发展规划编制，规划名称为《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》，相应的调查问卷涵盖了“公、铁、水、航、邮”交通运输发展各方面的内容，并与当时的阶段需求相呼应。其对未来五年重点发展内容的调查在“十二五”规划的基础上增加了行业改革、依法治理，并将运输服务拆分为客运服务、货运服务，共包含8个方面的内容。在“十四五”规划编制时期，调查问卷在理念和表述上更多地从综合交通出发，弱化了单一交通的表述，且更多地反映了追踪社会热点、贴近民生的导向，对未来五年重点发展内容的调查除了“十三五”规划的8个方面，新增了人民满意交通、降低物流成本、缓解大城市拥堵、应对疫情及突发事件，以及新技术、新业态、新模式发展等开放式问题。

1.2 问卷思路：“三个转变”，贴近用户

十五年间，交通运输五年发展规划问卷内容紧跟规划编制思路，实现了“三个转变”。一是从公路水路向综合交通运输的转变，“公、铁、水、航、邮”等交通方式正在逐步实现规划、管理上的统一。二是从建设规划向行业发展规划的转变，围绕“转变发展方式、加快发展现代交通运输业”的主线，以构建“畅通、高效、安全、绿色”的交通运输体系为核心目标，突出运输服务导向。三是从以宏观为主向宏观与微观相结合、从行业视角向用户视角的转变。“十四五”时期的调查问卷，既涵盖基础设施、对外开放等行业性、战略性的“大”议题，也聚焦买票、安检等“小”话题，并追踪了新业态、新模式等具有时代特征的社会热议话题，反映了现阶段的规划编制工作更多的是从用户视角进行精细化考虑。

2 三个交通运输五年发展规划的用户需求意向变迁

三个交通运输五年发展规划问卷的有效回收数量及受访者中交通运输行业人员占比如表1所示。从受访者地区分布来看，“十三五”“十四五”时期的受访者均覆盖了除澳门、台湾外的32个省、市、自治区。其中，“十三五”时期，北京、云南、河南为受访人数较多的省市，分别有220人、172人、170人；“十四五”时期，四川、北京、新疆为受访人数较多的省市，分别有275人、137人、94人，这反映了云南、四川、新疆等西部省份及河南等中部省份对交通运输发展的关切。

表1  问卷回收情况

2.1 发展成就感受：从设施建设到服务体验、从单一方式到综合交通

在“十二五”至“十四五”规划的问卷调查中，受访者对过去五年交通运输发展成就感受最为明显的两方面如表2所示，受访者对发展成就的感受与当时的发展成效呈现了较高的吻合度。“十一五”时期是我国高速公路、农村公路快速建设阶段，至“十一五”期末两者的总里程分别达到7.31万公里、356.4万公里。“十二五”时期，高速铁路在“十一五”实现零的突破之后，里程迅速增长至近2万公里，同期我国快递业务呈现爆发式增长，增速达到460％，“十二五”期末年邮政快递业务量达到了206.66亿件。“十三五”时期初，国家层面正式建立“一部三局”(交通运输部和国家铁路局、中国民航局、国家邮政局)的交通运输大部门体制，交通运输部统筹负责推进综合交通运输体系建设，统筹规划铁路、公路、水路、民航及邮政行业发展，组织编制综合交通运输体系发展规划等。同一时期，公路通车里程、铁路营业里程、内河高等级航道数量、民航机场数量相比上个“五年”分别增长了约11.3％、21.5％、18.3％和14.8％，我国综合交通基础设施网络的覆盖率和连通水平明显提升；集多种运输方式于一体的综合交通枢纽实现了跨越式发展，一体化枢纽占比由不足10％提升至25％以上。十五年间，受访者感受到的交通运输发展成就经历了从公路设施到高铁、快递服务，再到综合网络与枢纽的转变，也切实印证了交通运输行业发展导向从以基础设施建设为主转变为重视运输服务、从单方式到多方式综合运输的积极转变。

表2  过去五年交通运输发展成就感受

2.2 问题感知：关注重点从通达到通畅、从安全到智慧

在“十二五”至“十四五”规划的问卷调查中，受访者对过去五年交通运输发展存在问题感受最为明显的两方面如表3所示。运输安全连续成为“十一五”“十二五”时期较为突出的问题。“十三五”时期，受访者对突出问题的感受有了较为显著的转变，体现了使用者对交通运输的需求从基本的安全性能、通达功能向更智慧、更通畅的服务需求转变。

表3  过去五年交通运输发展存在问题

2.3 发展关注：从设施到服务、从能力到效能

在“十二五”至“十四五”规划的问卷调查中，受访者认为未来五年交通运输发展最值得关注的两方面如表4所示。发展、完善基础设施连续成为受访者认为的“十二五”“十三五”时期发展重点，此外，与受访者提出的“十一五”“十二五”时期的主要问题之一——运输安全相对应，交通运输安全应急也成为“十二五”时期广受关注的发展重点。“十二五”时期，受访者认为的发展重点除基础设施外，还应包括提升城市公共交通，这一需求也在同期的行业发展中得到了响应——全国开通城市轨道交通的城市从24个增长至45个，总线路长度从3 069 km增长至超7 200 km。“十三五”时期，受访者关注的发展重点与前两次问卷调查结果相比发生了显著变化，基础设施发展的关注度下降，关注度最高的内容为绿色、公共、慢行等交通理念以及交通运输部门的改革，充分体现了交通运输系统用户从关注设施到关注服务，从关注设施能力规模到关注系统整体绿色集约、友好宜居、多元兼容等先进理念和管理效能改革的变迁。

表4  未来五年发展重点意向

3 “十四五”交通运输发展用户关注重点

“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是我国加快建设交通强国的第一个五年。在“十二五”至今三个交通运输五年发展规划问卷调查的公众意见统计结果中，无论是取得成就、存在的问题的感受，还是对发展重点的关注，都反映出随着人们生活水平的提高，对交通运输服务的需求也在向多元化、精细化、品质化的方向发展。本文基于受访者对“十四五”时期旅客运输、货物运输发展的关注重点，进行用户重点需求剖析及人群刻画。

3.1 旅客运输：区际、城际、市内需求均衡

在旅客运输方面(表5)，“十四五”交通运输五年发展规划问卷调查的受访者最为关注完善区际、城际公共客运系统、服务都市圈通勤，以及优化城市公共交通，加快城市轨道交通、公交、慢行系统等融合发展。受访者对区际、城际、都市圈交通的高度关注，与我国目前城市群、都市圈迅速发展，并逐渐成为承载群众生产生活主要空间载体的趋势相吻合，也由此衍生出区际、城际、都市圈的交通出行需求。此外，倡导“出行即服务”理念、提升一体化“门到门”的出行体验、加强城市交通拥堵综合治理获得了近半数受访者的认可，反映了群众对舒适、便捷、可靠出行体验的期待。

表5  “十四五”时期旅客运输调查选项结果

在所有受访者中，交通运输行业人员(962人)与非交通运输行业人员(422人)对“十四五”时期旅客运输发展重点的意向偏好无明显差异(图1)。采用卡方检验对两类人群偏好意向进行差异检验，p值大于0.05，验证无显著差异。这反映了在对“十四五”时期旅客运输发展重点的偏好调查中，受访者的职业无显著影响。

图1  交通运输行业人员与非交通运输行业人员对“十四五”时期旅客运输发展重点偏好分析

注：选项具体内容参照表5。

将受访者选项偏好进行0～1编码得到样本集，采用K-Means对样本集进行聚类分析。参考肘部法则、轮廓系数法对k进行取值判定，得出较优k值为3。由此，受访者可采用3分类代表，如图2所示，a、b、c曲线分别代表三类人群对7个选择支的选择意向。在所有选择支中区分度较高的为选项④和选项⑦，即受访者主要特征差异可按其对城乡客运发展(选项④)、城市拥堵治理(选项⑦)的关注度不同进行区别。

图2  不同人群对“十四五”时期旅客运输发展重点偏好分析

注：选项具体内容参照表5。

聚类结果显示a类受访者在总人数中占比为35.3％。该类用户主要特征为对城市交通拥堵最不敏感，次要特征为相较于其他两类受访者更支持完善区际、城际公共客运系统，由此可见，a类人群可能为城际交通的主要用户群体。

聚类结果显示b类受访者在总人数中占比为34.0％。该类用户主要特征为对推动城乡客运服务转型升级、加密农村客运班线或发展定制化客运最为支持，次要特征为支持加强城市交通拥堵综合治理。由此可见，b类人群可能为城乡交通的主要用户群体。

聚类结果显示c类受访者在总人数中占比为30.7％。该类用户主要特征为对推动城乡客运服务转型升级、加密农村客运班线或发展定制化客运相对不敏感，次要特征为更为支持促进网约车、分时租赁等新业态健康发展。因此，可将c类人群画像为城市交通，尤其是网约车等新业态的主要用户群体。

综上所述，结合三类用户群体对客运服务发展重点的关注及其在总人数中占比相对均衡的情况，“十四五”时期交通运输发展规划中的客运服务宜兼顾城际交通、城乡交通、城市交通，统筹协调发展。

3.2 货物运输：需求内容分散、人群差异显著

在货物运输方面(表6)，超半数受访者关注进一步降低物流成本，提高货运信息化水平、资源整合助力多式联运无缝衔接，以及继续推动货运结构调整，提升运输集约化水平。从仅17.85%的受访者认同“货运成本仍有下降空间”，以及超半数受访者希望能进一步降低物流成本来看，一方面受访者认为目前物流成本中非运输成本，如仓储、流通加工、管理等成本仍然有一定的下降空间(2019年社会物流总费用中非运输费用约7.7万亿元，约占总费用的52.7%)；另一方面受访者期待未来采用更先进的技术手段来提高物流效率、降低结构性成本，这也与超半数受访者认为应提高货运信息化水平、资源整合助力多式联运无缝衔接，以及认为应继续推动货运结构调整，提升运输集约化水平相符合。

表6  “十四五”时期货物运输调查选项

交通运输行业人员与非交通运输行业人员对“十四五”时期货物运输发展重点的意向偏好如图3所示，可见在是否重点进一步降低物流成本(选项④)、多方式促进物流下乡助农(选项⑤)上具有相对显著的差异。相比而言，非交通运输行业人员对上述两项内容重视度更高。采用卡方检验对两类人群偏好意向进行差异检验，p值小于0.05，验证有显著差异。这反映了在对“十四五”时期的货物运输发展重点偏好调查中，受访者职业具有显著影响，其原因可能是除快递邮件外的货物运输使用或熟悉的人群相对较窄(尤其是大宗物流等)，多数为从事交通运输或相关职业的专业人员。

图3  交通运输行业人员与非交通运输行业人员对“十四五”时期货物运输发展重点偏好分析

注：选项具体内容参照表6。

同样的，对受访者的偏好选项进行0～1编码得到样本集，采用K-Means对样本集进行聚类分析。参考肘部法则、轮廓系数法对k进行取值判定，得出较优k值为5，即受访者可采用5分类画像代表。

图4所示的a、b、c、d、e曲线分别代表五类人群对8个选择支的选择意向。在所有选择支中区分度较高的为选项③、选项⑤、选项⑥，即受访者主要意愿差异在于是否认为应研发应用先进运输装备、推广新能源装备(选项③)，促进物流下乡助农(选项⑤)，推广城市物流配送新模式(选项⑥)。结合五类用户群体对货运服务发展重点的关注(表7)，“十四五”交通运输发展规划宜对货运服务的先进运输装备、新能源装备，物流下乡助农，城市物流配送新模式推广的用户需求进行进一步的细化调研及分析，合理统筹上述三方面的投入及其对应的发展方式。

图4  不同人群对“十四五”时期货物运输发展重点偏好分析

注：选项具体内容参照表6。

表7  “十四五”时期货物运输发展重点偏好聚类

3.3 高质量发展：多元化、精细化、品质化

除客货运输服务外，在智慧、绿色、安全、开放、治理五方面的调查中，受访者认为“十四五”时期的发展重点应为建设智慧公路、智慧港口和智慧机场等，提高基础设施智慧化水平(选择比例为61％)，加强绿色交通理念培育、实施公共交通和慢行交通优先发展(选择比例为64％)，提高铁路、公路等交通设施的安全防护水平(选择比例为57％)，推进基础设施互联互通、加强与周边国家公路水路联通(选择比例为62％)，以及深化交通运输大部门管理体制改革(选择比例为64％)。

此外，问卷调查围绕建设人民满意的交通等六方面进行了开放式的发展思路及建议征集，受访者共提出了2 230条建议。针对建设人民满意交通，受访者共提出349条相关意见和建议，提及频率较高的事项包括进一步鼓励公共交通发展，树立公交优先理念，推进公交同城化、村村通；提升农村公路水平，推进建管养运一体化，优化农村地区出行；适时取消禁摩限制，用精细化管理代替“一刀切”。

在进一步降低物流成本方面，受访者共提出402条相关意见和建议，提及频率较高的事项包括加快提升物流、寄递标准化水平，如设施、装备、包装等方面；完善跨区域物流平台建设，促进物流信息共享，避免资源的低效、重复投入；降低高速公路过路费、控制油价上涨。

在缓解大城市交通拥堵方面，受访者共提出597条相关意见和建议，提及频率较高的事项包括进一步发展地铁等大容量公共交通，引导公交出行、保障公交路权；优化私家车出行需求管理，包括限行、拥堵收费；加强停车引导，通过合理分配停车资源、严格停车收费等多手段缓解停车难的情况。

在更好地应对疫情等突发事件方面，受访者共提出348条相关意见和建议，提及频率较高的事项包括提升突发事件下指挥调度信息化水平，推进信息平台建设，统筹整合资源，提高应对效率；提高交通联动能力建设，完善跨市、跨省的联动机制；健全突发事件应急预案。

在推进交通运输科技创新以及新技术、新业态、新模式方面，受访者共提出282条相关意见和建议，提及频率较高的事项包括加强产学研合作，高校、企业、科研单位多方紧密结合共同研发，充分发掘科技创新潜力；注重人才培养，吸引高素质人才进入行业，提高一线员工的专业素养及业务水平，改善待遇与工作环境；加强针对无人驾驶、磁悬浮、新能源车、智能网联车等的技术研发。

在“十四五”时期其他应重点关注的问题及其应对举措方面，受访者共提出373条相关意见和建议，提及频率较高的词语有公路、高铁、安全、拥堵、补贴等传统热点，也不乏网约车、效率、信息化等新兴热点。受访者关注较多的事项包括完善交通运输政策、法律体系，如适应新技术、新业态、大部门制改革等方面；加大对农村道路、县道等超载超限车辆的治理，从汽车厂家源头管控大动力货运车辆；建立城市公交、公路客运相关场站及企业的长效补贴机制，优化补贴的方式方法。

4 “十四五”交通运输发展规划编制应对策略

4.1 用户需求量质齐升

问卷调查结果充分反映了用户需求的演变趋势。长期以来，我国交通运输发展规划的核心目标是提高交通基础设施供给能力，满足我国经济社会快速发展带来的日益增长的交通需求。随着我国经济发展进入新常态，以及党的十九大提出的社会主要矛盾的转变，用户对交通运输的需求也从“走得了”向“走得快、走得好”等升级。

进入“十四五”时期，一方面，人民群众对于交通运输服务的关注度显著提高，关注内容也从单一的设施能力不足扩展到服务效率、质量等诸多方面，如城市公交优化与地铁发展、网约车运营安全、节假日高铁票紧张及高速公路拥堵等，反映了交通运输业作为基础性服务业，与人民生活息息相关，是影响人民群众幸福感、获得感的重要因素之一；另一方面，回复意见中期待交通运输高质量发展理念开始体现，如受访者主动提及政策法规体系完善、都市圈通勤与城际铁路、城市地区私家车出行需求管理措施等主题。随着我国物质文明、精神文明的不断进步，交通运输系统用户的整体素质也不断提升，不仅从自身使用体验出发，还从群体角度进行思考，相对理性地看待交通需求管理等措施，并且乐于接受绿色、集约等理念。

4.2 规划编制“以人为本”

交通运输五年发展规划作为影响经济社会发展格局的重大公共政策，是政府统筹战略愿景与近期行动、引领城市功能升级的重要手段和依据。新常态下，用户人群的差异性以及不同人群多元化、精细化、品质化的需求，都对传统规划思路提出了新要求。“十四五”时期，应继续秉持“以人为本”的规划初衷，探索新时期规划思路优化的新逻辑，更加重视对用户需求的分析，从用户体验与感知提炼规划基础，从用户关注导出规划目标，推动规划与用户需求的全面纵深契合，形成全民友好的交通环境。

在“硬件”方面，继续保持合理的基础设施建设规模，进一步强化交通运输对区域协调、城市群和都市圈发展等战略的支撑作用，加快推进现代化高质量综合立体交通网建设，建设高速铁路网，推进国家高速公路待贯通路段、瓶颈路段的建设，建设港口专业化码头，对运力紧张的枢纽机场进行改扩建，促进各种交通方式的综合衔接、优化运输结构，打造“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”，优化面向全球的交通基础设施互联互通布局，保障国际物流供应链体系安全稳定。

在“软件”方面，更关注基于现有的基础设施，通过优化组织提供更高满意度、更多幸福感的交通运输服务，如倡导“出行即服务”理念，推动多种交通方式在换乘、支付等用户环节的一体化融合建设，统筹交通服务资源，为用户带来更便捷通顺的体验；引导城市发展TOD模式，优化交通空间、重塑城市经济地理格局，促进交通与国土空间协同发展，打造可持续的公共交通发展模式；关注人民群众的基本生活需要，大力发展城乡普惠的公共交通，完善城乡物流配送网络，全面倡导无障碍交通，提供“全龄友好”的精细化服务，进一步提升交通运输基本公共服务水平。

4.3 更加注重绿色交通

从“十四五”交通运输发展规划的问卷调查结果看，绿色交通已深入人心，成为受访者最为关注的内容，未来交通发展重点中“加强绿色交通理念培育，实施公共交通和慢行交通优先发展”成为占比最高的选项。我国多年来的经济持续快速发展带动了交通基础设施、客货运输量、运载工具等规模的持续扩大，相应的交通运输领域的煤炭和油品等能源消耗大幅攀升，节能降碳压力大，污染排放问题依然严重，资源利用效率和生态保护水平还有较大提升空间。北京、广州等超大城市交通拥堵形势日益严峻，中小城市也开始出现交通拥堵问题，并呈现区域化、常态化特征，成为制约城市可持续发展的重要因素之一。交通拥堵在一定程度上加重了机动车尾气排放，有研究表明，轿车的时速由20 km提高到50 km，其排放的一氧化碳、碳氢化合物可减少50％左右。

交通运输是资源消耗和污染排放的大户，国家推动生态文明建设的总体部署要求交通运输促进资源节约集约利用，强化节能减排和污染防治，强化交通生态环境保护修复，形成交通运输发展与资源环境承载力相匹配、与生态文明建设相互促进的良好局面。“十四五”时期交通运输发展应把绿色交通作为重点，从大力发展公共交通，优化调整货运结构、逐步构建以铁路水运为主的中长途货运系统，推广新能源和清洁能源运输车辆等低碳设施设备，加强重点领域污染防治，提高线位、桥位、土地、岸线等资源利用效率，推进快递包装减量化、标准化、循环化等方面入手，研究制定目标指标和任务举措。

5 结语

展望未来，在建设交通强国的背景下，交通运输的用户需求还将向着更加多元化、精细化、品质化的方向发展，这也是公众对规划编制、行业管理等公共政策体系与治理的更高要求与期待。综合交通运输五年发展规划的编制应始终以对用户需求的深刻理解为基础，才能够做到目标合理、路径可行、方案科学，在实践中取得良好的社会认同。