0 引言

2019年印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，新时期国土空间规划要“坚持陆海统筹”“实现多规合一”。对于沿海地区，将海洋与陆地各类规划融合，形成陆海统筹的国土空间规划，既是规划编制的重要任务，也是一项新实践和新探索。不过，在各级国土空间规划试点过程中，陆海统筹的主要内容、方法、路径等仍缺少具体的技术指导，因此加强陆海统筹研究对于进一步提高国土空间规划编制水平、推动海岸带综合管理和沿海地区高质量发展具有重要意义。

作为最早开展空间规划实践的国家之一，近年来英国海洋空间规划编制取得了积极进展。英国海洋空间规划非常重视陆海规划协调，并在制度设计和编制实践中提出了具体要求。本文以英国海洋空间规划为例，对其规划编制中陆海统筹的方法进行分析，并结合我国国土空间规划体系的特点与改革要求，提出国土空间规划落实陆海统筹的方法与路径。由于英国由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰4个区域组成，4个区域在规划立法与行政权上各有不同，但均以英格兰模式为发展蓝本，本文讨论的英国海洋空间规划以英格兰为主体。

1 英国海洋空间规划陆海统筹的内容

1.1 英国海洋空间规划的编制过程

英国较早开展海洋空间规划研究，但实践相对较晚。2009年，英国实施《海洋与海岸带准入法》(Marine and Coastal Access Act 2009)，海洋管理体制发生重大变革。根据该法案，英国正式确立了海洋空间规划制度，并以环境、食品和乡村事务部下设立的执行性非部委公共机构—海洋管理组织(Marine Management Organisation)作为规划编制的组织部门。英国海洋空间规划体系包括国家和区域两个层级，规划边界向陆一侧延伸至平均大潮高潮线(陆地规划边界向海一侧一般延伸至平均大潮低潮线，陆海规划范围重叠)。国家级规划指2011年发布的《英国海洋政策声明》(UK Marine Policy Statement)。《英国海洋政策声明》依据《海洋与海岸带准入法》制定，明确了海洋发展的总体战略，提出了“洁净、健康、安全、极具生产力和生物多样性的海洋”愿景，该声明是英国各海区空间规划编制的基础和依据。在区域层面，海洋管理组织在英格兰海域划分了11个规划区(同一海区的近海和远海规划同步进行)(图1)，并基于各海区资源环境禀赋和发展目标，分别编制海洋空间规划。

图1  英格兰11个海洋规划区分布图

英国海洋空间规划的编制大致包括十多个阶段(图2)：海洋管理组织首先以目标区域的开发现状、未来海洋活动对目标区域的影响作为指标划定规划区；与各相关部门就规划参与部门、参与方式等问题达成一致，随即开展数据资料收集与问题分析，并建立数据库作为规划编制依据；在此基础上，结合《英国海洋政策声明》提出的发展愿景，与规划区内的利益相关者共同确定区域发展目标。其次，针对规划区内存在的问题提出备选解决方案，制定海洋规划草案并提交国务大臣，国务大臣批准后向公众进行咨询以完善规划草案的内容；如果仍有未被解决的问题，国务大臣将考虑是否需要进行独立调查，如果需要，将委托有关部门组织调查并给出调查结果。最后，海洋管理组织进一步修改规划草案，并再次提交给国务大臣以获得批准；一旦获得批准，海洋管理组织将出台获批的海洋规划，定期审查、监管规划和相关政策的有效性，并向公众发布审查结果。

图2  英国海洋空间规划编制流程图

1.2 英国陆海空间规划协调难点分析

自确立海洋空间规划制度以来，大多数沿海地方当局试图整合陆地空间规划和海洋空间规划，但在具体实践过程中，陆海空间规划协调存在明显挑战，其原因主要涵盖以下3个方面：

(1)自从《国家规划政策框架》(Na-tional Planning Policy Framework)发布以来，“国家—地方”的二级空间规划体系正式确立，陆地空间规划的事权进一步下放，主要由地方规划局(Local Planning Authorities)负责编制和审批规划申请，而海洋空间规划则是由海洋管理组织(环境、食品和乡村事务部下属的非政府机构)统一组织编制，这就导致了同一地区的陆地与海洋空间规划分别由不同层级的不同部门编制，不但增加了规划组织机构的协调难度，而且极容易出现陆海空间规划矛盾冲突的情况。更为重要的是，沿海地方政府作为海洋空间规划的直接利益相关者，却被排斥在海洋空间规划的编制之外，导致其利益诉求难以得到充分表达，在编制部门无法精确了解利益诉求的情况下，地方陆海空间规划协调难度进一步加大。

(2)由于地方陆地空间规划与区域海洋空间规划的范围不一致(后者远大于前者)，且陆地和海洋空间规划的实施周期不同，一个海域的海洋空间规划可能对应多个陆地空间规划，使海洋空间规划很难同时满足各陆地空间规划的要求，也加大了海洋空间规划人员与陆地相关部门沟通的难度。

(3)由于陆地空间规划起步较早，相关法律体系和规划审批流程更加成熟，陆地空间规划的编制程序、内容、深度等要求也远高于海洋空间规划，使得海洋空间规划在衔接陆地空间规划时存在明显的障碍，海洋空间规划人员需花费大量时间深入了解陆地空间规划的内容，增加了陆海空间规划政策融合的难度。

1.3 英国陆海空间规划协调的关键内容

英国国土空间规划中陆海空间规划统筹的规定和要求大多出自海洋空间规划相关政策文件，包括英国政府发布的《英国海洋政策声明》及环境、食品和乡村事务部与海洋管理组织发布的海洋空间规划相关文件等，其内容主要体现在发展和保护两个方面。

1.3.1 发展

在发展方面，英国特别重视海洋开发利用对海岸带地区经济社会发展的带动作用，以及在陆域规划中保障海洋开发活动配套设施的建设，具体表现如下：

(1)以海洋开发利用带动海岸带地区的经济发展。将沿海社区发展作为陆海统筹的最小单元，要求陆地和海洋空间规划人员基于统一的数据资料，共同参与对海岸带地区经济活动的管理，从而帮助沿海社区逐步转变为经济可持续增长的核心地区，使得海岸带地区成为衔接陆地和海洋经济活动的重要纽带。

(2)加大陆地空间规划政策对海洋开发利用活动的支持。海洋开发利用活动在减少温室气体排放、可再生能源发展等领域能够发挥积极作用，但同时也需要陆地空间规划政策的支持与配合。例如，在《英格兰东部海洋空间规划》(包括东部近海和远海)中，在能源开发基础设施层面，陆地相关主管部门不仅为企业提供场地和政策指导，还先后开展了三轮海上风电场地的租赁计划，有效保障了海洋风电工程的实施。此外，规划在国防、海砂矿产开采等领域也提出了诸多做法，通过陆地空间规划政策支持海洋开发活动的实施，实现经济发展、生态环境管理等规划目标[7]。这种将海洋空间规划与相关陆地空间规划政策有机融合的方式，能够有效避免潜在的冲突，提高空间利用效率，推动海岸带地区的经济发展和环境改善。

(3)加强公众参与。管理部门致力于通过宣传教育等方式提高各界对陆海空间规划政策的认识，尤其是对海洋和陆地都有影响的开发活动，鼓励由利益相关者共同确定影响因素的来源，并在此基础上提出协调方案，避免规划和项目落地的冲突。

1.3.2 保护

在保护方面，重视对陆海过渡带生态系统和景观的保护，以及陆源污染防控和海洋灾害防御，具体包括3个方面：

(1)保护陆海分界线两侧的生态环境与海岸景观。海岸带是一个连续的过渡地带，很容易因划定管理边界导致生态系统割裂。因此，陆海空间规划人员均需考虑海岸过渡带的生态环境，并在充分掌握相关数据的基础上，将生态环境保护政策落实在各自的规划政策中。与此同时，海洋空间规划人员需重视海洋规划区内的自然美景区、海岸带遗产等各类景观，认真考虑海洋开发建设对景观的潜在影响，并在海洋空间规划中设定保护目标，予以严格保护。

(2)加强对海岸侵蚀和沿海地区洪水风险的防御。《海洋和海岸带准入法》明确要求划定海岸变化管理区来应对海岸侵蚀和沿海洪水威胁。一方面，由于大多数与海岸侵蚀、洪水灾害有关的问题都发生在向岸一侧，在陆地空间规划中要求地方规划当局全面掌握可能产生海岸侵蚀和洪水风险的项目的具体信息，对项目进行合理评估后发放许可证，从而确保开发活动不会加剧洪水和海岸侵蚀的风险。另一方面，海岸侵蚀和洪水风险管理、采取防洪措施均发生在向海一侧，所以也需要海洋空间规划人员的关注，充分衔接海岸线管理计划及相关文件、洪水指令、洪水风险管理规划等，确保海洋开发活动具备应对沿海变化和洪水风险的能力，且不会超过海岸带的承载能力，同时充分考虑陆地空间规划部门划定的海岸变化管理区，确保该区域的陆海空间规划政策协调一致。

(3)保护海洋免受陆域开发利用活动的干扰。由于邻岸陆域开发利用活动有可能威胁海洋生态环境，海洋空间规划人员需充分了解陆地空间规划中涉及沿海地区的政策并加强与地方当局的沟通，使地方当局充分了解陆地开发建设对海洋的影响。与此同时，地方规划可以为尚未建设但有可能对海洋产生影响的开发活动(大桥、港口建设等)提供政策指导，如将其拟定建设的位置标注在地图上，为海洋空间规划编制工作提供建议，避免陆域规划许可对海洋的开发与保护产生负面影响。

1.4 以陆海空间规划协调为目标的工作流程

英国陆海空间规划协调的理想结果是所有陆地空间规划和政策均符合海洋空间规划与政策的要求，反之亦然。因此，在海洋空间规划中落实陆海统筹，需要将海洋开发利用活动与沿海社区发展紧密结合在一起，并采用陆海政策融合、图层叠加分析、与技术人员及管理人员交流等具体做法，制定陆海协调的规划方案，确保陆海空间规划的一致性和协调性。

1.4.1 第一阶段：掌握陆地空间规划编制进展及政策的相关性

海岸带地区是实现陆海统筹的关键区域，涉及沿海社区发展的陆地空间规划政策极可能影响海洋开发利用活动(图3)，这就要求海洋空间规划人员充分了解规划区内沿海社区的发展现状与趋势，重点关注陆地空间规划编制的进展及关键政策，尤其在陆地空间规划编制处于早期阶段时，尽早与陆地空间规划部门建立有效的沟通机制。

图3  与陆域发展有关的海洋开发利用活动及对应的陆地空间规划政策示意图

1.4.2 第二阶段：审查居住区等级

居住区等级代表了社区发展的优先程度。海洋空间规划人员需要将沿海社区类型与陆地空间规划中的空间战略和居住区等级图层进行叠加分析，识别不同社区的发展潜力，“以陆定海”明确毗邻海域的空间发展方向。同时，海洋空间规划人员也要重点分析陆地空间发展战略与海洋开发利用之间的潜在冲突，并提出协调方案。

1.4.3 第三阶段：寻找更多的局部细节

为了进一步应对规划编制中可能出现的各种问题，海洋空间规划人员需研究陆地空间规划部门发布的资料和数据，掌握陆地空间规划编制各阶段的信息，从中筛选出有价值的经济社会数据，以更好地了解当地的发展需求。规划人员还可以查阅陆地空间规划年度监管报告，了解邻岸陆域所发生的重要变化，从而更好地发挥海洋空间规划对沿海社区发展的促进作用。由于海洋空间规划与陆地上各类空间规划范围存在重叠，《英格兰东部海洋空间规划》将重叠范围内的沿海行政区标示出来，以进一步强化重叠区陆海空间规划的融合(图4)。

图4  与东部海洋空间规划密切关联的陆地行政区示意图

通过与各项法律法规、各级规划的协调，规划人员能够进一步完善海洋空间规划方案，加强与国家、地方各级管理部门的合作交流，使不同层级管理部门的政策目标能够更好地融入海洋空间规划体系并保持其连续性，从而大幅减少规划冲突、管理重叠等问题，为海洋活动的开发利用及监管带来便利(表1)。

表1  海洋空间规划中的“多规”协调

1.4.4 第四阶段：与陆地空间规划人员开展讨论

在以上阶段的基础上，海洋空间规划人员能够进一步明确港口建设、能源开发及基础设施建设、滨海旅游等既对促进地方经济发展具有重要作用，又与陆海联系紧密的空间利用政策，并且积极与陆地空间规划人员进行沟通，制定陆海协调的规划方案。例如，《英格兰东部海洋空间规划》详细梳理了陆地空间规划政策与海洋保护开发活动之间的关联性，并明确了海洋空间规划人员应重点关注不同行政区的政策，包括海水养殖、应对气候变化、碳捕获和存储、石油与天然气、可再生能源等具体内容(表2)。

表2  陆地相关空间规划与海洋空间规划政策的交叉对照

注：“√”表示陆地相关空间规划需要重点考虑的海洋空间规划政策。

2 对我国国土空间规划体系下陆海统筹规划的启示

2.1 我国陆海统筹规划工作的现状

在我国，陆海统筹最早于2004年被提出，并得到广泛认同。在国土空间规划领域，2012年印发实施的《全国海洋功能区划(2011—2020年)》首次将陆海统筹作为区划编制的原则之一，要求海洋功能区划编制要“根据陆地空间与海洋空间的关联性，以及海洋系统的特殊性，统筹协调陆地与海洋的开发利用和环境保护”。2017年印发实施的《全国国土规划纲要(2016—2030年)》从空间格局、海洋生态修复和海洋经济发展等方面强调陆海统筹理念的落实。此外，沿海省市海洋功能区划也将陆海统筹作为规划编制的基本原则。不过，总体来说，由于陆地和海洋国土空间规划尚未统一，陆海统筹基本只停留在规划理念层面，难以深化落实，陆海国土空间规划的边界重叠、陆海生态保护红线和规划分区不协调、主体功能定位矛盾、陆海产业布局不合理等问题将长期存在。在非法定规划方面，沿海地区基于管理中的现实问题进行了大量有益的探索，并以海岸带规划为工具落实陆海统筹理念。在2018年之前，广东省、山东省、辽宁省、青岛市、惠州市等多个省市积极开展了海岸带规划编制探索，其经验主要体现在以下4个方面：

(1)以一体化规划分区促进陆海空间功能协调。规划分区既是空间规划的关键环节，也是实施用途管制的基本依据。对于海岸带地区，岸线毗邻的陆海空间功能协调是陆海统筹的基本要求。广东省较早开展了陆海空间统一分区的探索，《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》首次探索划定陆海“三区三线”，其中“陆上三区”即生态空间、农业空间和城镇空间，“海上三区”即海洋生态空间、海洋生物资源利用空间和建设用海空间，“陆域三线”即陆域生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，“海域三线”即海洋生态保护红线、海洋生物资源保护线和围填海控制线；在此基础上，将海岸带空间进一步划分为一定条件下可兼容的生态、生活及生产三类空间。

(2)“以海定陆”控制海岸带陆域空间开发利用。长期以来，陆海统筹的难点在于无法管控陆上开发建设行为对海洋生态环境的负面影响。因此，“以海定陆”的理念得到广泛认同。为了应对滨海土地和岸线无序开发、局部海域污染、城市建设不断向海推进、滨海景观损害等问题，2004年印发实施的《山东省海岸带规划》是国内首个以城乡建设空间管制为核心任务的海岸带规划，其规划范围为以山脊线、滨海道路、河口、湿地和潟湖等为界的海岸带陆域部分。该规划通过构建“一个总体、四个层面”的陆域空间管制政策体系，以实现海岸带资源的合理利用和有效控制(图5)。

图5  山东省海岸带规划的海岸带陆域空间管制思路示意图

(3)加强不同岸段空间功能指引与用途管制。海岸线及毗邻区域是陆海空间开发活动最密集、矛盾最尖锐、保护难度最大的区域，各地普遍通过海岸带立法或海岸带规划对海岸线实行分类分段管控。在实践中，一般基于海岸线的自然属性，结合开发利用现状与需求，将海岸线划分为严格保护岸线、限制开发岸线和优化利用岸线3种类型，并制定差异化的管控规则，从而严格保护自然岸线，控制岸线开发利用强度。此外，也可以按照功能将海岸线划分为渔业岸线、港口岸线、工业岸线和旅游娱乐岸线等类型，并分类制定管控要求和产业准入要求，以加强海岸线的优化配置，协调岸线利用矛盾，统筹陆域与海域功能，提高利用效率。

(4)以划定特殊管控区和管控线加强对海岸带空间利用活动的管控。海岸带陆海相互作用强烈，开发利用活动对生态环境造成的影响很容易跨越海岸线，如近岸海砂开采会引起海岸侵蚀、邻岸陆域地下水超采会引起海水倒灌、陆源污染入海会引起近岸海洋环境质量下降等。在多年的管理实践中，我国逐渐形成了海砂管控区、地下水管控区和海岸建筑退缩线等管控制度，并不断加强陆源污染管控，以保护特定的生态、环境、资源，实现开发与保护的协调。

2.2 对我国陆海统筹规划的启示

在当前我国沿海地区国土空间规划“多规合一”进程中，陆海统筹仍处于探索阶段。虽然中英两国国土空间规划体系存在一定差异，但是两国在实现陆海统筹的目标、内容、方式方法等诸多方面存在相似之处，因此深入学习英国海洋空间规划陆海统筹的制度经验能够为我国沿海地区国土空间规划编制提供可借鉴的经验。

2.2.1 制定和完善陆海空间规划政策清单

根据英国海洋空间规划的经验，陆海空间规划政策融合是陆海统筹的必要前提。在我国沿海地区国土空间规划编制中，陆地和海洋部分一般仍由不同的技术团队编制。受规划经验和专业技术所限，陆地和海洋空间规划人员难以深入了解对方的政策制度。因此，对规划人员来说，陆海统筹的第一步应是共享数据资料，对陆地和海洋空间规划的各种政策制度进行学习与交流，并对生态环境、资源利用、防灾减灾、基础设施建设等关键领域政策的一致性进行评估，从而明确陆海空间规划政策的矛盾点及下一步规划协调的主要方向。建议在规划启动初期，陆地/海洋空间规划团队基于各项空间利用任务分别提出所关注的海洋/陆地空间规划政策，通过多次研讨形成完整的政策清单，并在多次研讨过程中进行迭代，从而使陆海空间规划政策交叉、融合的深度不断增强。

2.2.2 不断完善陆海统筹的技术方法

英国海洋空间规划主要使用了陆海规划图层叠加分析的方法。结合我国国土空间规划编制相关技术指南，建议沿海地区在国土空间规划“双评价”和“双评估”的基础上，进一步开展陆海统筹评价，重点内容包括：①开展陆地和海洋空间功能(包括陆地和海洋生态保护红线)兼容性分析，识别出空间功能矛盾的图斑，并按要求进行调整；②分析港口、滨海核电、石化、海上风电、海洋牧场等重大用海项目的陆上配套设施建设、海洋产业链条延伸等与邻岸陆域空间功能和管制措施的协调程度，明确海洋重大项目对陆地空间规划政策的需求，确保其符合陆地空间规划要求，并获得陆地空间规划政策的支持；③以陆域海洋灾害高风险区为对象，分析风暴潮、海岸侵蚀、海水入侵等主要灾害影响因素及范围，进而从控制用海活动、完善海上防御工程、保护滨海湿地等方面完善防护措施；④分析重要海湾邻岸陆域及入海河流两侧的土地开发利用现状，根据入海污染总量控制原则，识别出不符合污染管控的土地用途，进而提出土地用途调整或开发利用管控措施；⑤分析海岸带景观的影响因素，对邻近陆海空间提出空间管制要求，如限制建筑物高度、清退近岸养殖、加强海岸线修复等。

2.2.3 明确不同层级、不同类型规划中陆海统筹的重点

英国在陆海空间规划协调过程中，注重根据规划的层级和功能定位确定陆海统筹的内容，国家级规划仅是提出原则性、政策性要求，区域级规划提出了具体的方法、建议和流程。我国“五级三类”的国土空间规划体系更加复杂，因此不同层级、不同类型规划中的陆海统筹应有所侧重。

从规划层级来看，建议在国家层面统筹沿海与内陆地区的空间开发和保护活动，尤其应将流域、东部与西部地区等大尺度空间单元纳入陆海统筹的范畴，如基于海岸带生态环境承载能力对河流水利工程设施建设、内河航运、跨流域调水等进行整体调控；省级层面应将全省沿海县级区域纳入陆海统筹范围，如统一陆海主体功能定位、划定全省自然岸线并明确保护要求、统筹布局全省临港产业园区、港口建设等；市级层面应统一开展陆地和海洋空间功能分区，确保海岸线两侧陆海空间功能的协调，基于湾区自然禀赋和开发现状等明确发展方向以实现错位发展等；县级层面应针对具有陆地和海洋影响的项目展开具体分析，并对陆海功能冲突的区域进行调整等。

从规划类型来看，国土空间总体规划应对全域陆海空间保护、开发、利用、修复做出总体安排，以海岸带为重点，构建陆海一体化的国土空间开发与保护格局。海岸带专项规划要在总体规划框架的约束和指导下，对海岸带区域特定问题进行细化、深化和补充，为海岸带生态环境保护、空间与资源利用、灾害防控、人居环境提升等提供综合管理依据；其他涉及海岸带空间利用特定领域的专项规划应强调规划的专门性，如交通领域的专项规划应重点关注陆海交通运输通道的衔接，构建现代化陆海综合交通运输体系。沿海地区还可以探索编制海岸带保护与利用控制性详细规划，分解落实国土空间总体规划和海岸带专项规划的各项安排，对重点岸段的用途和利用强度等做出实施性安排。

2.2.4进一步完善多部门协作机制

由于同一地区的陆地与海洋空间规划分别由不同层级的不同部门编制，英国政府非常重视规划组织机构之间的沟通协调，并明确了沟通协调的流程、时间节点和内容等具体要求。在我国，规划编制一般由自然资源部门牵头，海洋(有的地方已并入自然资源部门)、发改、生态环境、交通运输、农业农村、林业等多部门共同参与。因此，建议进一步完善规划编制的多部门协作机制。对于海洋经济发达的地区，可设立海洋发展委员会或类似的统筹协调机构，由省、市、县委或政府主要领导担任负责人，定期召开联席工作会议，充分调度相关部门，协调海岸带地区各类空间开发与保护事项。联席工作会议应以海岸带综合管理为理念，定期对重点区域、重点问题进行讨论研究，包括陆海过渡带管理、围填海历史遗留问题处置、陆源污染防控、三条控制线划定、用地用海项目实施等，减少规划执行过程中的潜在冲突。

2.2.5 划定沿海地区陆海统筹核心区域

根据英国陆地和海洋空间规划范围刻意重叠的经验，与其以海岸线为界明确管理部门权力边界，不如反其道行之，鼓励对海岸带交错地区的空间利用实行多部门协同治理。基于此，建议在国土空间规划中根据海岸带的地理特征、海洋动力环境、开发利用现状与需求、陆海开发历史遗留问题等划定陆海统筹核心区域。在此区域内，各项开发与保护活动要坚持基于生态系统的海岸带综合管理理念，对生态保护红线、基本农田、新增建设用地、防护林保护和围填海等各敏感事项进行统筹考虑、统一谋划，减少部门政策交叉或矛盾。在“多规合一”的基础上，应进一步完善该区域的行政许可、生态环境修复与治理、用地用海管理指标等管理制度，提升综合治理效率。

3 结语

构建陆海统筹的国土空间规划体系对于推动沿海地区国土空间科学利用、支撑经济高质量发展具有重大意义。目前我国“多规合一”的国土空间规划体系仍处于攻坚阶段，本文在分析英国海洋空间规划中实现陆海协调的做法并吸取部分经验的基础上，结合我国的实际国情，提出了制定和完善政策清单、完善技术方法、明确不同层级和不同类型规划中陆海统筹的重点、完善多部门协作机制、划定沿海地区陆海统筹核心区域等具体的政策建议。不过，由于我国海岸线漫长，沿海各地的自然禀赋、海洋开发利用强度和经济发展水平差异较大，而且陆地和海洋的各类空间类规划繁多，构建陆海统筹的国土空间规划体系、实现陆海空间规划的“多规合一”仍任重而道远，希望本文可以引起更多学者的关注和探讨。