导语

作者长春市规划编制研究中心( 长春市城乡规划设计研究院)工程师耿庆忠，长春市规划编制研究中心( 长春市城乡规划设计研究院)工程师徐康，长春市规划编制研究中心( 长春市城乡规划设计研究院)工程师孙琳琳，长春市规划编制研究中心( 长春市城乡规划设计研究院)工程师龚河阳在《规划师》2020年增刊撰文，文章依托《长春国际汽车城规划(2020—2035 年)》，针对长春市“四区”和公主岭市“三镇”在同城化发展过程中出现的产业协同不足、空间衔接不畅和空间管控缺位的问题，提出构建主从一体的产业体系、塑造空间保护开发的整体格局和划定空间统筹管控的核心区域的主从型同城化空间管控的规划思路，并结合具体规划实践提出围绕汽车和农业打造产业集群、围绕保护和开发构建空间格局、围绕要素和功能做好用地管控的规划应对措施，以期为其他同城化地区的实践探索提供有益经验。

[关键词]主从型同城化；空间管控；规划应对；长春市；公主岭市

[文章编号]1006-0022(2020)S1-0042-05

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]耿庆忠，徐康，孙琳琳，等．长春—公主岭主从型同城化空间管控策略研究[J]．规划师，2020(增刊２)：42-46．

0 引言

长春市中心城区在空间上“偏心”于市区西南，在行政管理上客观束缚了西南城区的拓展。临近长春市西南城区的公主岭市大岭镇、范家屯镇和响水镇(以下简称“三镇”)，成为跨行政区承接长春市西南城区空间外溢的重要区域，呈现出与长春市同城化发展的态势。公主岭市“三镇”分别与长春市绿园西新工业园区、汽车经济技术开发区、朝阳经济开发区和高新区(以下简称“四区”) 接壤。公主岭市“三镇”和长春市“四区”作为两市的“交界地带”，通过集聚资本、产业和资源等各类发展要素，成为两市区域合作发展的增长极。因此，长春市“四区”和公主岭市“三镇”成为长春、公主岭两市同城化发展的核心区域。

吉林省于2019年1月发布了《“一主、六双”产业空间布局规划》，对长春—公主岭同城化协同发展做出战略部署。公主岭市作为从属于长春现代化都市圈的县级节点城市，在与长春市同城化发展的过程中，呈现出主从型同城化的发展态势。区别于“旗鼓相当”的城市间同城化发展，长春市在两市同城化发展中占据核心地位，对两市同城化区域的空间管控起主导作用。

本文依托《长春国际汽车城规划(2020—2035年)》，对长春—公主岭主从型同城化空间管控的规划应对策略进行深入探讨，以期为其他地区同城化发展的实践探索提供有益经验。

1 主从型同城化的内涵

1.1 同城化的提出

2005年发布的《深圳2030城市发展策略》首次提出“同城化”的概念，提出打造深圳与香港地区的同城化发展态势。同城化是指两个或两个以上城市因地域相邻、经济和社会发展要素紧密联系，具有空间接近、功能关联、交通便利和认同感强的特性，通过城市间经济要素的共同配置，使城市在产业定位、基础设施建设、土地开发和政府管理上形成高度协调和统一的机制，使市民弱化属地意识，共享城市化带来的发展成果的现象。同城化是两个或多个城市的互动发展过程，同城化城市的经济实力差异和经济地位错位是两个或多个城市进行合作的基础。

1.2 同城化的模式

不同能级的城市在同城化发展中发挥着资金、产业、设施和人才等发展要素的向外传导或向内承接的作用，为同城化发展带来动力。根据同城化发展动力的不同，发展要素在城市之间会出现单向传导和双向对流两种态势。其中，发展要素在城市间的单项传导，会导致在同城化中处于核心地位的城市主导与其他城市的同城化发展、周边城市向核心城市靠拢的局面，本文将这种同城化模式定义为“主从型同城化”；发展要素在城市间的双向对流，会导致参与同城化发展的城市均处于向外传导和向内承接的两种发展态势，本文将这种同城化模式定义为“双向型同城化”。

1.3 主从型同城化的空间管控

在主从型同城化中，处于从属地位的城市向核心城市靠拢发展，并在贴近核心城市的边缘区域形成行政管理上割裂、空间建设上融合的同城化区域。这种同城化区域凭借便利的区位条件、低廉的土地价格和宽松的规划管控等优势，迅速成为同城化发展的“前沿阵地”，逐渐发展成为核心城市的外延圈层。但是，同城化区域在缺乏统筹一体的规划管控时，在市场的作用下，容易因追逐短期利益而盲目建设，并不能充分发挥该区域的空间资源价值，导致同城化地区的发展不可持续。

因此，在主从型同城化的发展过程中，同城化区域应该成为空间管控的重点。通过制定有效的规划措施，在产业、空间和管控等方面同步发力，推动主从城市一体发展。首先，在产业协同方面，将同城化区域由“产业异链”转变为“产业同链”，健全产业的内部协调机制，推进区域内产业链、供应链、服务链“三链协同”，增强产业的整体竞争力，带动主从两地产业的一体化发展。其次，在空间衔接方面，加强同城化区域在生态环境共治共保、空间设施共建共享等方面的空间统筹，将同城化区域由“两城边界”转变为“同城交点”，塑造国土空间的整体格局，促进主从两地空间的实质性融合。最后，在空间管控方面，将同城化区域由“各自为政”转变为“统筹管控”，划定空间管控重点区域，提出对区域内各空间要素和空间功能的管控要求及管控措施，建立统筹协调的空间管控机制，协调当前利益，带动主从两地空间的统筹性配置。

2 长春—公主岭同城化现状

长春市是吉林省省会，位于吉林省中部，市域面积为20594km²，市区面积为7293km²。公主岭市是四平市下辖的县级市，毗邻长春市西南城区，市域面积为4058km²。两市中心城区相距约50km。

长春—公主岭同城化发展呈现出鲜明的主从型同城化特征。一方面，长春、公主岭两市在城市等级、经济体量和发展阶段等方面存在较大差距，而且公主岭市处于长春现代化都市圈的“半小时核心圈层”之内，客观上造成公主岭市在与长春市同城化发展的过程中处于从属地位。另一方面，长春、公主岭两市在同城化发展过程中，公主岭市主动在临近长春市西南区域的大岭镇、范家屯镇，发展建设大岭汽车物流园区、公主岭经济开发区等服务于长春市汽车产业的配套物流、汽车零部件生产等，主动向长春市靠拢发展，主观上接受长春市主导的同城化发展局面。

本文以长春市、公主岭市同城化区域为研究范围，面积约为707km²(图1)，通过对长春—公主岭主从型同城化发展的深入分析，发现该区域仍然存在产业协同不足、空间衔接不畅和空间管控缺位三大问题。

图1 同城化区域范围图

2.1 产业协同不足

综合国内学者对“同城化”概念的界定，可以认为同城化的过程本身就是一种区域经济合作的过程，因此产业合作协同发展是实现同城化的基础。临近公主岭市的长春市“四区”以发展汽车产业为主，产业准入门槛较高。公主岭市“三镇”作为传统农业乡镇，虽然也相应地建立了大岭汽车物流园区、公主岭市经济开发区等以汽车物流、汽车零部件配套为主的开发区，但是产业结构同构，产业类型低端，在补齐长春汽车产业的产业链方面协同性不足，产业协作关联性较弱。

2.2 空间衔接不畅

结合实地调研和规划比对，长春市“四区”和公主岭市“三镇”在现实和规划两个层面仍然存在“空间隔离”，交通、市政等设施建设各自为政，行政界线两侧空间衔接不畅。行政边界的“屏蔽效应”特征成为区域协调发展的障碍，不利于同城化区域空间格局的统筹构建。在现实层面，现状富民大街已建成通车，但硅谷大街、东风大街和腾飞大路等主要交通干道目前还存在“两边通、中间断”的现象，道路体系衔接不畅，区域物流运输体系还有待加强；在规划层面，长春市在西南区域规划预留了3 条主要城市生态廊道，公主岭市则将大岭镇和范家屯镇规划为建设用地，对长春市的3条城市生态廊道形成“围堵”态势，阻断了生态廊道的向外延伸。

2.3 空间管控缺位

地产开发商借着公主岭市与长春市同城化发展的“东风”，在大岭汽车物流园区和范家屯镇区大规模开发居住地产，弱化了原有规划的物流、产业等主导功能，使得该片区走上“重当前利益、轻长远发展”的不可持续道路。各利益主体相互博弈，导致同城化地区的空间建设问题积重难返，急需在区域的层面重新定义空间关系，寻求解决问题的突破口。

3 长春—公主岭主从型同城化的规划思路

针对长春—公主岭同城化存在的问题，规划以推动实现“产业、空间、交通、设施、生态”全方位协同发展为目标，综合考虑长春—公主岭主从型同城化特征，以问题和目标为双导向，提出对该区域空间管控的总体规划思路。

3.1 构建主从一体的产业体系

规划从区域着眼，利用长春市“四区”汽车产业的外溢效应和公主岭市“三镇”的产业基础，统筹考虑地区内产业的整体发展，弱化行政边界，推动同城化区域从区域分治走向产业协同。一方面，长春市拥有完善的汽车产业体系，其中，汽车产业的核心区域恰巧集中在长春市“四区”。以长春—公主岭主从型同城化发展为契机，以长春市“四区”带动公主岭市“三镇”，将该区域打造成为汽车产业集群化发展的集聚区。参考日本丰田汽车城、德国狼堡汽车城的发展经验，随着产业转型升级，公主岭市“三镇”汽车产业的结构并非单一由汽车主导，而是更加强调汽车产业主导与多元现代服务业并存的发展格局。另一方面，随着长春—公主岭同城化由单项依赖型走向融合发展型，应发挥公主岭市“三镇”国家农业科技园区的农业产业发展优势，在同城化区域内形成汽车和农业产业双轮驱动主从一体的产业发展体系。

3.2 塑造空间保护开发的整体格局

规划对整体区域开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)，为区域保护开发格局的构建提供理论支撑。以“双评价”为基础，合理划分生态、农业和城镇三类空间，通过预留生态绿楔、水系廊道，框定内外发展边界，限定城市发展空间，防止城镇空间无序蔓延。在城镇开发空间内，通过打通交通、市政等重大设施的设施廊道，搭建区域发展骨架，在宏观层面统筹构建空间保护开发的整体格局。

3.3 划定空间统筹管控的核心区域

在城镇开发空间内，以自然资源部于2019年出台的《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南(试行)》中的“基本分区”为参照，对需要管控的核心区域划定空间管控区，并对各空间管控区从边界、用途和指标要求等方面提出定量化的管控要求，利用规划手段杜绝对同城化区域的无序开发，实现对区域内重点区域空间开发的发展引导和功能管控。

4 长春—公主岭主从型同城化的规划策略

4.1 围绕汽车和农业打造产业集群

规划聚焦汽车产业，通过补齐产业链、完善供应链和延伸服务链，将同城化区域打造成为长春市汽车产业拓展发展空间的重要载体，打造长春国际汽车城。坐落于长春市汽车经济技术开发区的一汽集团2025 年的汽车总产量目标为365万辆，远期的汽车总产量目标超500万辆。目前已有的整车厂到2025年能实现的最大产能约为286万辆，2025年目标的产能缺口约为80万辆，远期目标的产能缺口约为150万辆。规划充分考虑长春、公主岭两市主从型同城化特征，发挥长春市“四区”汽车产业的外溢效应，聚焦一汽集团汽车产量目标，在同城化区域集群化发展汽车产业体系，在空间方面做好有力规划支撑。其中，在补齐产业链方面，弥补汽车产业链条短板，补齐各环节汽车零部件的节点产业，提升汽车产业的本地配套能力；在完善供应链方面，丰富汽车产业谱系，培育能源、智能网联等新型汽车领域的发展；在延伸服务链方面，向前发展汽车前端研发，向后端拓展汽车市场服务，培育提升汽车文化、汽车金融等产业。

规划针对农业产业，通过规模化经营、特色化塑造和延伸产业链，将农业产业区域打造成现代农业转型发展的示范区域，打造国家农业科技园区。依托同城化区域特别是公主岭市“三镇”范围内现有的优质玉米种植产业，以及响水国家农业科技园区发展基础，拓展发展农产品加工业等第二产业，延伸发展休闲农业、都市农业等第三产业，将传统中局限于第一产业的农业，拓展为“第六产业”。

4.2 围绕保护和开发构建空间格局

基于对同城化地区的“双评价”可知(图2)，该区域资源环境承载能力较强，集聚人口和经济条件较好，属于自然要素对城镇建设弱约束地区，全域适合建设。为落实生态文明时期“生态优先”原则和“高质量发展、高品质生活、高水平治理”的新发展理念，规划围绕以下三方面构建同城化区域的空间格局。

图2 国土空间开发适宜性评价图

一是以生态要素定保护格局。规划结合同城化区域内的新凯河河廊生态保护、长春市西南绿楔构建等，在同城化区域构建“一廊三楔”的生态保护格局(图3)。其中，“一廊”即新凯河滨水休闲游憩景观廊，“三楔”即从长春市西南区域引入的三条大型生态绿地，包括西湖生态绿楔、汽车生态绿楔和景台生态绿楔。通过优先预留河廊、绿地等生态廊道，在贯彻“生态优先”的新发展理念的同时，框定城市空间的内外发展边界，防止城市无序蔓延。

图3 “一廊三楔”生态保护格局规划图

二是以产业发展定开发规模。同城化区域作为长春市汽车产业拓展发展空间的重要载体，此次规划改变传统规划中“以人定地”的建设用地测算方法，在同城化区域通过“以产定地”对建设用地的规模需求进行测算。规划参照上海安亭汽车城、重庆鱼洞汽车城和陕西咸阳汽车城整车生产、零部件加工与汽车配套服务用地的比例，以及与居住用地等其他类型用地的比例关系，综合预测近期规划远景城镇建设用地总规模为390km²。

三是以品质提升定开发格局。规划综合考虑同城化地区的产业发展，以及当前大岭汽车物流园区内的居住地产建设情况对原有产业空间布局的冲击，以空间品质提升为原则，在同城化区域打造“一核三翼一片区”的空间开发格局。“一核”即都市圈西南副中心，“三翼”即为由长春市汽车经济技术开发区向西南方向指状延伸的三大城镇发展翼，包括中翼—乐享创智生活翼，南、北两翼—产业发展翼，把原有规划“中部产业、南北生活”的“小三翼”结构，调整成为“中部综合、南北产业”的“大三翼”结构(图4，图5)。

图4 国土空间开发格局规划图

图5 国土空间用地布局概念方案

4.3 围绕要素和功能做好用地管控

为了做好用地管控，规划结合规划概念方案，通过划定“空间管控区”并设定管控要求的形式，分别从要素和功能两方面提出具体的空间管控措施。

在要素管控方面，一是规划生态与农业管控区，对三大绿楔、新凯河河廊进行范围边界管控和指标管控。其中，对三大绿楔提出应实施建设用地减量策略，开展农村土地综合整治；开发强度控制在15%以下，绿楔内生态用地与农业用地占比不应低于70%；绿楔内以农业生产为重点，鼓励开展公园、林地、苗圃及果园建设，严禁集中连片开发及准入对环境有污染、对生态有破坏的项目；合理预留新凯河河廊、河堤两侧的防护绿带，限制耕地增加，保障生态安全。水环境管理应严格落实河长制，加强点源污染和面源污染的联防联控，水质需满足水功能区要求，达到或优于五类标准。规划16km 连续滨水岸线，营造河道绿线以外500～1000m 的滨水空间，建设富有活力、充满魅力的滨水绿地休闲区(表1)。

表1 新凯河滨水空间土地用途及空间管控要求

二是规划设施廊道管控区，对交通设施廊道、市政设施廊道进行廊道宽度和范围边界管控。规划提出设施廊道管控区主要包括哈大高速铁路、京哈高速公路和轨道交通等重大交通设施，用途以区域性基础设施用地为主，兼容耕地、林地、绿地与广场用地，并对重点设施廊道的预留宽度提出具体的指标要求。

在功能管控方面，规划划定都市圈西南副中心、第一汽车制造厂历史文化街区、产业功能区等重点功能区以及居住功能区，对各功能区的范围边界和建设提出具体管控要求。对于都市圈西南副中心，提出公共服务、商业和商务用地占比应高于50%，禁止布局工业和仓储物流用地，蓝绿空间面积占比应高于30%，自然岸线保有率应高于40% 的要求；对于第一汽车制造厂历史文化街区，提出街区内一切建设活动需符合《长春市历史文化名城保护规划》《第一汽车制造厂历史文化街区保护规划》的控制要求，彰显汽车产业开发区生产生活文脉，打造兼具旅游休闲功能的城市文化社区；对于产业功能区，提出功能区内以工业、仓储用地为主，比例不得低于70%，兼容商业和商务用地、绿地与广场用地的要求。严保汽车产业发展空间，远景新增汽车产业用地不得低于70km²，新增生物医药、光电信息及精优食品等产业用地不得低于20km²；依据规划空间方案，结合实际建设计划，划定近期重点发展区，指导近期空间建设(图6)。

图6 规划重点管控区域示意图

5 结语

研究以长春—公主岭同城化区域为例，从解决同城化发展过程中出现的现实问题出发，以问题、目标和实施为导向，对主从型同城化区域的空间管控提出规划应对措施，为该类地区的空间管控和规划编制提供了一种思路，以期为其他同城化地区提供有益经验。

文章全文详见《规划师》2020年增刊 《长春—公主岭主从型同城化空间管控策略研究》