摘要

作者重庆市规划信息服务中心规划交通部部长张春艳，重庆市规划信息服务中心主任张敏，重庆市规划信息服务中心工程师王培鉴在“规划师论丛”（2010年）撰文，以重庆市城市社会经济发展为基础，以观音桥、龙溪、龙塔社区公共服务设施现状及发展需求为依据，以现状调查为参考，借鉴其他城市的相关经验与标准，探索重庆城市社区公共服务设施规划方法，编制出具有针对性和可操作性，能够有效地指导实施建设，也便于各级行政主管部门和相关单位进行管理控制的社区公共服务设施落地规划，促进社区公共服务设施建设不断发展完善。

[关键词]社区；公共服务设施；规划；控制；重庆

1 引言

一直以来，重庆城市社区各类配套设施是由规划部门以标准分区作为规划管理单元，按照《城市居住区规划设计规范》(GB50180—93)的要求来配置。而社区划分、建设多由民政部门掌握，与规划部门的相关要求没有直接关系，因此两者之间难免出现偏差，造成一些社区设施不完善(图1)。

图1 观音桥、龙溪、龙塔街道所在标准分区

出于对上述问题的关注，2008年重庆市规划局颁布了《重庆市城乡规划公共服务设施规划导则(试行)》(以下简称《规划导则》)，将社区定义为社区街道，居住人口为3万～6万，对应过去的居住区；社区居委会，居住人口为0.45万～1.5万，对应过去的居住小区(图2)，并将社区公共服务设施分为街道和居委会两级。其中，街道社区公共服务设施分为社区服务中心、卫生服务中心、派出所等6大类，居委会社区公共服务设施分为社区服务站、卫生服务站、幼儿园等7大类。设施配置项目和标准与《城市居住区规划设计规范》(GB 50180—93)相近，但也有差异。因为重庆已在《规划导则》颁布之前实现主城区控制性详细规划(以下简称“控规”)全覆盖，如何根据《规划导则》来完善现状、优化控规，促进社区公共服务设施的规划建设？本文以重庆市主城区观音桥、龙溪、龙塔社区为例，对上述问题进行了探索。

图2 街道与居住区、居委会与居住小区的对应关系

2 存在问题及成因分析

2.1 存在问题

2.1.1 社区规模大、人口多

观音桥、龙溪、龙塔街道属于重庆市主城区街道(图3)，街道规模均较大，最小的龙塔街道现状常住人口达10万，最大的观音桥街道人口现状常住人口达19万。由于均包含城市在建区，3个街道的现状人口和规划人口仍有7万～11万的差距。

图3 规划编制范围

3个街道的人口综述均远远超过规范规定的3万～6万。人口过多不利于社区公共服务设施的配套和社区工作的开展，社区凝聚力也受到影响。

2.1.2 现状设施缺乏现象普遍存在

现状设施缺乏主要表现在设施缺失、建设不规范、服务人口和半径不合理等三个方面。

(1)设施的缺失。通过调查，如以《规划导则》规定的社区公共服务设施内容为标准，那么目前社区普遍存在设施缺失的问题。以社区服务站为例，虽然重庆市政府和相关部门分别于2005年和2007年发布相关文件，规范了社区办公服务设施的建设，但在2005年以前建设的社区中，社区办公服务设施的落实仍是一件非常棘手的事情。因为在规划上未落实具体用地或建筑标准，在规划实施后政府也没有足够的财力购置商品房来作为社区办公服务用房，导致社区办公、服务用房欠账较大。此外，还有一些社区因服务设施缺失，制约了社区功能和作用的有效发挥(图4)。调查，目前3个街道养老设施缺口均在80％以上，体育活动场地在一些旧城区也很缺乏(图5)。

图4 现状简陋的社区服务站

图5 幼儿园设施与养老设施缺口较大

(2)建设不规范。设施建设不规范体现在一些设施用地面积或建筑面积不够，应独立占地的设施没有独立占地，设施所处位置使用不方便，设施建设标准较低等。如3个街道70％的幼儿园都没有做到独立占地，建筑面积和用地面积也达不到标准(图6)。

图6 现状未独立占地幼儿园

(3)服务人口和服务半径不合理。部分现状设施服务人口和半径不合理，部分设施服务人口远远超过了《规划导则》规定的1.5万人的上限，服务半径也超过了《规划导则》规定的400m。

2.1.3 控制性详细规划中该部分规划的内容比较随意

已编控规中对社区公共服务设施也做了规定，但显得比较随意，主要表现为重复规划、漏项、概念不清、表达混乱等。如龙塔街道的鲁能星城社区属于在建区，面积达1km²，建成后居住人口接近6万，控规未配套体育活动场地，幼儿园、社区卫生服务站也仅各配置1所。此外，目前的控规并未对社区公共服务设施的用地面积、建筑面积、设置位置要求做出明确规定，使得一些设施在上述几方面不满足规范要求；控规中社区公共服务设施的图例表达也较混乱，如用“老”表达老年活动站，用“警”表达派出所，用“街”表达社区服务中心等；部分社区公共服务设施缺少控规编制标准图例。

2.2 成因分析

2.2.1 社区公共服务设施建设与城市规划相脱节

社区公共服务设施建设与城市规划相脱节体现在以下三个方面：①城市规划对社区服务设施建设的理论研究和实践指导重视不够；②社区服务设施与居住区公共设施设置体系和标准的不同；③社区建设与城市规划相关标准执行的时序不同。

社区规划和城市规划是分属于社会学和建筑学两个不同领域的概念，社区规划侧重于非物质的社会文化发展，城市规划侧重于物质的资源空间安排，两者缺乏沟通交流，因此造成许多人甚至是部分城市规划管理者在理论上对社区服务设施概念不清，在实践上也无所适从。例如，部分设计人员混淆医院和社区卫生服务站的概念，将黄葛社区的4所医院都规划成了社区卫生服务站，实际上只有1所医院承担了社区卫生服务站的功能，其他3所都是综合性医院。

在配套标准方面，目前重庆市社区服务设施的内容已比较系统化，对各类设施的建设规模都有明确的控制要求。而一直指导控规编制的《城市居住区规划设计规范》是以人口的多少为主要配置依据的，与居住人口规模相对应，将居住区公共服务设施分成“居住区—居住小区—住宅组团”三级树型体系，按照居住小区、居住区规划的要求进行配置，内容按使用性质可分为8大类，社区公共服务设施分别属于教育、商业、医疗卫生、文化体育、社区服务、行政管理及其他6大类。

上述两套标准之间存在的差异造成社区公共服务设施的缺失和不均衡。一方面，一些社区设施规划不完善，缺乏凝聚力和归属感；另一方面，部分社区设施布置过多，造成社会资源的浪费。如龙溪街道涉及6个标准分区，控规未配置社区服务中心、派出所、老年公寓，仅配置1处敬老院，社区服务站配置数量也严重不足，而同时却布置了11个社区卫生服务站。

重庆城市社区的发展始于20世纪90年代初，到90年代末逐步完善，现有的《城市居住区规划设计规范》是1994年开始实施的，重庆主城大规模地开展控规编制更是2001年以后的事情，这三者在时序上的差异也在一定程度上造成了目前社区公共服务设施建设的问题。

2.2.2 社区划定对社区配套的设置和服务效果存在一定的制约

调查发现，现状街道划定在用地范围、人口规模对社区配套的设置等方面存在一定的制约。目前，民政部门在社区区划时一般以地域性为特征，以认同感为纽带划定，较少考虑城市道路和自然地形，界线犬牙交错。目前重庆市都市区规划编制管理单元主要是以城市道路、自然地形等为界限，使得社区区划与目前规划编制管理单元完全脱节，有的控规包含了一个社区，有的则包含了几个社区的一部分，规划编制人员很难从社区的角度来考虑公共服务设施的配置。因此，使得一些社区公共服务设施不足、服务半径不合理，居民感觉生活不方便(图7、表1)。

图7 观音桥D标准分区内的社区范围

表1 社区区划与标准分区关系表

部分社区人口过多，与《规划导则》的规定相距甚远，也影响了服务设施的配置。重庆部分街道社区人口规模达二十几万，个别居委会社区人口多达7万，而目前的规范是按照街道人口3万～6万，居委会人口0.45万～1.5万的标准来配置公共服务设施的。

3 规划方法

解决上述问题可采用一些政策性的方法。首先，必须从最基本的技术指标和标准上加以规范；其次，需要高度重视社区公共服务设施规划的编制。重庆市已进行了上述工作，《规划导则》对社区公共服务设施规划布局和设置标准进行了规定，将切实指导对重庆社区公共服务设施设置，提高社区公共服务设施规划编制质量。此外，重庆市规划行政主管部门已组织编制本规划，这是规划部门以社会学角度思考社区公共服务设施配套、参与社区建设的重要尝试。

除上述政策性方法外，结合现状调查分析，规划还探索了一些具体的方法。本次规划区域基本上是建成区和控规已覆盖区域，绝大部分土地已出让，配套设施也已基本既成事实，因此，规划力求尊重现状，尊重已编规划，并尽量满足使用需求。

3.1 对社区公共服务设置要求的重新梳理

3.1.1 上下级同类设施结合设置

为进一步发挥上一层次和下一层次公共服务设施的作用，实现资源的有效配置，同时，为解决一些开发程度较高的建成区或旧城改造没有用地新增设施的问题，可采取上下级的同类型公共服务设施结合设置的方法，即居住地区级公共服务设施可以与部分居住区级(街道级)公共服务设施结合设置，居住区级公共服务设施可以与部分居住小区级(居委会级)公共服务设施结合设置。例如，由于观音桥街道辖区内有一个居住地区级的体育活动场馆，可取代街道体育活动场地的功能，因此，观音桥街道可以暂不考虑体育活动场地的增设。由于一些新建小区的组团级体育设施都比较齐全，也可取代居委会级体育活动场地功能。此外，社区内有大型综合医院还可不设置卫生服务中心，社区内有大型农贸市场可不设置菜市场。

3.1.2 体育活动场地的灵活布置

在一些体育活动场地特别缺乏的居委会社区，可考虑结合规划绿地布置体育活动场地、儿童活动场地。这样不仅可节约用地、满足需求，还符合居民的行为习惯。

学校体育场属于社会公共资源，在向社会开放并符合规模要求、开放时间要求和具备保障措施的情况下，可将其计入社区体育活动场地指标(图8)。

图8 现状利用率不高的学校体育活动场地

3.1.3 设施的转移替代、设置和共享

在开发程度较高的建成区和一些旧城改造区域，一些设施确实难以落实，如老年公寓、敬老院、体育活动场地、菜市场、社区卫生服务站等，可允许这些设施从本社区内转移设置至区外。

在设施落实很困难的情况下，相邻社区的公共服务设施可共享。

3.2 对未开发地区配套设施规划进行优化调整

对于规划范围内的一些未开发用地，本次规划可按《规划导则》要求，对这部分用地规划中的社区公共服务设施部分做优化调整。一方面，在未出让用地内可考虑增设公共服务设施；另一方面，在已出让的用地内可考虑对规划公共服务设施做调整，在设计条件不发生大的改变的情况下，将重复规划的设施置换为其他漏项的设施。原则上，社区服务站、社区卫生服务站、敬老院、文化活动站之间可进行置换，体育活动场地、幼儿园两者之间可进行置换。

3.3 根据人口配置社区公共服务设施

由于街道规模过大，而目前在行政上对社区区划和人口的调整又面临一定的困难，因此，规划考虑对于这类社区的公共服务设施根据人口进行配置，可进行多处设置，即结合服务人口及半径在同一社区内考虑设置2个或多个同类设施，也可增大设施的规模，以满足居民的实际需要。如本次规划在观音桥街道增设了2座社区服务中心，保证实现居民在步行15～25分钟可达社区服务中心，享受较综合全面的日常生活服务，有利于社区公共服务设施的使用、规划与管理。

3.4 区别配置强制性标准和指导性标准

《规划导则》中规定的社区公共服务设施都属于公益性设施。为加强对公益性设施的刚性控制，更有效地保障公益性设施的落实，规划制定了部分社区公共服务设施的内容和标准为刚性指标，不得减少和随意调整。如新建住宅按照每100户必须提供15m²以上社区办公用房；社区服务中心服务每处建筑面积新区不得小于1200m²，旧城区不得小于1000m²；社区服务站每处建筑面积新区不得小于500m²，旧城区不得小于300m²；警务室每处建筑面积新区不得小于20m²，旧城区不得小于10m²。指导性标准则包括社区服务中心服务人口规模宜为3万～6万，服务半径为1000m，配置标准为每千人建筑面积30m²，占地面积50m²，警务室宜与社区服务中心组合设置等。

3.5 采用多种手段解决已建社区的设施缺乏问题

对于已建社区，采用一种手段来完善其公共服务设施配套是难以实现的。对此，应以政府为主导，采取购买、新建、改建、置换、租赁、共享等多种手段，逐步提高、完善公共服务设施配套。例如，龙塔街道的社区服务中心尚未落实，建议利用将街道内开发商交纳的每100户15m²社区办公服务设施建设成本价款进行购置、新建，不足部分由财政补贴。

4 规划实施的保障措施

由于社区公共服务设施属于社会公益性设施，面临土地被侵占，设施建成后被挪用、挪位等现象，政府需制定一系列的持续跟进政策。本次规划从规划行政主管部门的角度，提出了保证社区公共服务设施实施的措施。一些技术要求作为规划设计条件纳入控规中对设施用地制定明确的技术要求，如要求部分社区因规划人口减少而富余的社区公共服务设施用地只能用于其他公共服务设施建设，不得用于商业开发等。规划提出这些技术要求应该作为规划设计条件纳入控规中，并且从实际出发，不同区域的社区，按照其人口总量、人口结构及本区域内已有公共服务设施的不同情况，实施方法实行差别化，旧城区配置标准建筑面积与新区相同，但对单独占地不做强制性规定等。

5 结语

本次规划对现状设施、已编控规中重复规划设施、规划人口与现状人口不符的社区公共服务设施等都进行了相应规划，共涉及社区公共服务设施348处。规划维持原控规的设施181处，按现状落实的104处，新增的设施共63处。所有的设施均在控规中体现，规划成果直接替代已批控规中的相关内容，纳入重庆市规划局电子政务平台进行统一管理。

本规划认真反思多年以来社区公共服务建设的实践，从规划的角度积极应对当前公共服务设施规划、建设中出现的种种问题，从控规编制、规划实施中切实改进规划思路，提出了有针对性的建议，对社区公共服务设施的规划、实施将起到积极的指导作用。

文章全文详见“规划师论丛”（2010年）《城市社区公共服务设施规划探索——以重庆主城区观音桥、龙溪、龙塔社区为例》