摘要

作者华中科技大学建筑与城市规划学院2006级本科生张衔春，华中科技大学建筑与城市规划学院2006级本科生王旭，华中科技大学建筑与城市规划学院2006级本科生吴成鹏，华中科技大学建筑与城市规划学院2006级本科生林颖在“规划师论丛”（2010年）撰文，为提高规划的科学性、保障居民的公共利益，各地相继展开了地方性公共服务设施配套标准的制定，使之符合地方发展需求而更具有操作性。《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》在编制办法、设施配置分级、规模总量控制、指标控制方法、多元化需求等方面进行了探索，在保证公益性与公平性、品质性与超前性的同时，突出杭州地方特色，可以为其他城市提供参考。

[关键词]垃圾焚烧厂；卫生防护区域；空间模型演绎法

1 引言

据统计，全世界垃圾年增长速度约为8.42％，而中国垃圾增长率达10％以上。全世界每年产生4.9亿吨垃圾，仅中国每年就要排放、产生1.5亿吨城市垃圾，近2/3的城市面临垃圾围城之困，大量的垃圾亟待处理。

1.1 垃圾处理方式的选择

目前，城市垃圾处理的方式主要有填埋、堆肥、焚烧，其中又以填埋方式为主。然而垃圾填埋不仅占用大量土地，而且易造成严重的土壤污染。随着化学产品的广泛使用，垃圾中生物不可降解物和有毒有害物质越来越多。因此工艺简单、处理量大的焚烧技术必将取代垃圾填埋，成为中国垃圾处理最主要的方式。

在日本、荷兰、瑞士、丹麦、瑞典等地域狭小的国家，垃圾焚烧法已得到了广泛的应用。而上述国家在垃圾处理上有诸多先进做法可以为我国今天的垃圾处理困局提供启示。

在巴西，政府采取的是符合自身国情的垃圾处理方式，归结起来就是垃圾处理产业化模式。巴西作为人口大国，百姓垃圾分类意识较差，与中国一样面临着严重的垃圾围城之困。巴西政府立足于本国国情，采取了较为妥当的方式缓解了垃圾危机。目前对于垃圾分类不做过高要求，仅仅是将垃圾分为干、湿两类，这样的分类易于为广大居民接受。对于湿垃圾，居民倾倒需缴纳一定量的费用，而干垃圾则不需要。湿垃圾的处理，主要是政府组织人手以填埋处理为主；而干垃圾则成立相应的合作社进行处理，合作社的主要成员来自于当地失业而从事拾荒的人员，他们负责对干垃圾进行分类回收。合作社得到了政府的支持，一般运营效果良好。这样的处理方式，使得垃圾回收得到彻底落实，同时解决了大量失业人员(主要是垃圾拾荒者)的就业问题。

1.2 垃圾焚烧厂引发严重的社会矛盾

在垃圾焚烧厂的建设过程中，因焚烧产生的致癌物质二英给居民带来了极大困扰，引发居民与政府之间的激烈冲突；此外，规划中选址的不合理性，如因部分规划选址缺乏前期的环境影响评估，给周边环境带来了破坏，或因缺乏规划后的有效控制，使得居住空间不断向焚烧厂渗透蔓延。规划的种种失误造成了个别地方民怨沸腾，如在北京、上海、成都、广州等城市，矛盾激化，引发了极大关注，因此寻求一条新兴、有效的垃圾处理之路已迫在眉睫。

2 汉口北垃圾焚烧厂案例研究

2.1 武汉市垃圾焚烧厂规划选址情况

武汉市与其他大城市一样，面临着垃圾围城之困，垃圾产量以年均7％的速度剧增。政府为落实资源节约型、环境友好型社会建设战略部署，实施城市垃圾无害化、减量化、资源化处理步骤，规划形成以垃圾焚烧为主、填埋为辅的格局。2009年增建5座垃圾焚烧发电厂，分别位于汉阳锅顶山、青山群力村、汉口北、江夏长山口、东西湖新沟。垃圾焚烧发电厂均匀地分布在武汉三镇，其规划布局大致符合“服务范围覆盖整个市区”的原则，汉口北垃圾焚烧厂主要满足江岸、江汉、黄陂区垃圾的日常处理。然而，汉口北垃圾焚烧厂在建设过程中引发了当地极大的社会矛盾。

2.2 汉口北垃圾焚烧厂周边空间演绎

2005年10月20日，武汉市政府正式确定黄陂区滠口街刘店村为汉口北垃圾焚烧厂项目建设地点。刘店村位于盘龙城开发区东北角，依偎府河，2005年为城郊小村庄；2006～2008年，水利、安全、环境影响等一系列评估工作完成；至2009年动工建设时，期间垃圾焚烧厂周边已增建了大批项目(图1)，大量的商业设施、工厂迁入，大型楼盘拔地而起，如汉北家园、府河明珠，甚至超高层小区源馨苑。在刘店村的城市化过程中，该区域的开发强度提高，建筑平均层数从2005年的3.77层升至2009年的4.85层，增加的建筑面积是2005年原有建筑面积的86.8％(图2)。

图1 2005～2009年汉口北垃圾焚烧厂周边空间演化

图2 2005～2009年汉口北垃圾焚烧厂周边用地变化统计

2005年武汉规划局在进行项目选址时，刘店周边仅有少量工厂，并且远离垃圾焚烧厂，基本符合环发82号文件“一般不得在城市建成区新建生物质发电项目”和“在300m范围内不得建垃圾焚烧厂”的规定，避免了对人口密集地区环境和经济的影响。然而，伴随着武汉城区的不断扩张，焚烧厂周边的用地并未得到严格的限制，大型的商业设施和楼盘接踵而至，城市中心区人口也逐渐迁移至此，人口急剧增加，使得原为郊区的刘店村发展为该区域的中心。

城市的蔓延有效减轻了城市中心的负荷，是城市进一步发展的必然趋势，也是城市核心带动边缘发展的体现。然而，正是合理的城市化使得原本符合规范的焚烧厂项目选址变得不合理，并使之成为地方居民与政府矛盾冲突的导火线。在此过程中，政府未能对城市化发展方向进行有效引导、未充分考虑焚烧厂周边环境的要求、缺乏对汉口北垃圾焚烧厂周边用地开发的严格控制等政府职能缺失即是引发矛盾的重要原因。同时，政府在进行环境影响评估时并未充分考虑当地居民的意见，缺乏公众参与，造成选址过程的不透明，从而导致居民对突如其来的焚烧厂难以接受。此外，楼盘开发商为促进住房销售而故意隐瞒焚烧厂建设的相关信息，诱导居民购房，使居民的合法权益受到侵害。以上因素都加剧了当地居民与政府之间关系的恶化，让焚烧厂的建设陷入困境。

2.3 汉口北垃圾焚烧厂环境防护距离分析

根据我国环境标准规定，卫生防护距离指产生有害因素的部门的边界至居住区边界的最小距离。目前国家相关法规规定，新(改、扩)建项目的卫生防护距离不得小于300m。而以汉口北垃圾焚烧厂用地定点为圆心，300m为半径的圆形区域内分布了大量的居住小区(表1)。目前有5个小区位于环境防护区域内，其中4个小区未受保护比率达到了30％以上。活动房完全处于该区域之中，除活动房之外的4个小区平均层数都在7层以上，容积率和人口密度较高，大量居住人群将受到汉口北垃圾焚烧厂的影响。可见，从汉口北垃圾焚烧厂立项到动工过程中，周边居住用地在逐渐向其蔓延，环境防护距离在土地扩张中难以达到防护目标。

表1 汉口北垃圾焚烧厂环境防护区内项目统计分析

2.4 汉口北垃圾焚烧厂周边不同用地类型与焚烧厂矛盾分析

武汉冬季和夏季盛行东北风、东南风，刘店村大部分建设区域都位于汉口北垃圾焚烧厂的西部，处于下风向。汉口北垃圾焚烧厂周边用地以工业用地和居住用地为主，调研中分别对2005年和2009年其800m范围内的建筑建设情况进行统计。800m范围内增加的居住建筑面积约为工业建筑面积的3.5倍，500m范围内增加的建筑面积约为500～800m范围内建筑面积的1.6倍，增加的居住用地面积远远大于工业用地面积。

通过调查发现，800m范围内的居民有90％坚决反对汉口北垃圾焚烧厂的建设，其中74％的人认为影响身体健康；67％的当地工厂从业者认为可以接受，其中78％的人认为自己无所谓。不难发现，焚烧厂与居民之间是相互排斥的，其核心原因是出于对身体健康的考虑，而焚烧厂与工厂工人之间并不存在强烈的冲突，因此，解决矛盾的关键聚焦在周边居民身上。

如何处理居民与焚烧厂的关系至关重要。当焚烧厂仅作为解决垃圾围城之困的公益设施时，调研结果显示，绝大部分居民持支持态度，然而若焚烧厂建在身边就会遭到居民强烈的反对。究其原因，广大居民认为垃圾焚烧厂作为城市新陈代谢重要组成部分，是必不可少的，但同时又希望避免这些公共设施给自己的心理和身体带来危害。随着与垃圾焚烧厂距离的缩短，居民的排斥心理越来越严重。

3 垃圾焚烧厂选址新探究

3.1 相关意见总结

借鉴巴西的垃圾产业化处理模式，在解决垃圾围城之困的同时，可为大量的拾荒者提供就业岗位。①政府出资，将周边拾荒者与乞讨者组织起来，对这些人进行技术上的培训；②政府组织垃圾分类宣传会和讲座，以小区为单位，设置不同垃圾桶进行简单分类；③由相关政府组织运输分类好的垃圾，与相关厂家取得合作关系，使得不同的废弃物运送到不同的工厂进行循环利用；④建立和完善与垃圾产业化相关法律法规，使与垃圾相关各项产业部门在运转经营中有法可依。

3.2 垃圾焚烧新模式探究

垃圾焚烧厂布置在城市近郊导致民怨沸腾，难道焚烧厂远离城市、布点在城市远郊区，就能一劳永逸？笔者发现并不尽然：①垃圾场越“跑”越远，中心城区生活垃圾的运输成本势必增加，将导致“垃圾有处倒却没处运”的尴尬；②随着我国高速城市化进程的推进，就算是地处郊区的焚烧厂同样也将难以幸免，必将引发城市化外拓与焚烧厂外迁赛跑的新困境；③在远郊区建设焚烧厂同样会损害小部分居民的利益，必然会使原本居住条件较差的地区环境更加恶化，违背中央“以人为本”的战略方针。因此，焚烧厂外迁并不是有效的解决途径，探索一种新型的垃圾焚烧模式势在必行。

目前，焚烧技术在中国还难以被广大人群所知，要在短时间内改变居民的观念，使之被广大居民接受是不客观的，垃圾焚烧厂在中国大规模投入运行仍需要一个相当长的周期。因此，应提升垃圾处理技术，减少二英的排放，保证居民的身体健康。如果能做到垃圾焚烧无害化，焚烧厂的建设便可以和工业区开发进行整合，同时严格控制居住区与焚烧厂的距离。

随着焚烧技术的进一步提高和居民对垃圾焚烧的深入了解，加强对垃圾焚烧的宣传，改变居民的观念，推进垃圾焚烧厂小型化战略，使之分散布置，逐步走向社区(图3)，以社区为单位配置适当规模的焚烧厂或焚烧炉，让全体公民共同去承担垃圾焚烧的影响。焚烧厂进社区能带来诸多益处：①焚烧厂作为公共设施与其他设施结合布置，能有效减少垃圾运输成本；②采用“谁污染谁治理”的原则，有益于促使居民降低垃圾产量；③责任同担，缓解居民矛盾。选址仅仅是焚烧厂规划建设需要考虑的一方面，此外，要配套相应的法律法规，严格控制焚烧厂周边用地开发，并辅以适当的补偿措施，在焚烧厂周边一定范围内给予居民补偿，通过多方面综合协调推动垃圾焚烧厂在我国的发展。

图3 汉口北垃圾焚烧厂周边垃圾焚烧炉进社区分布图

4 结语

焚烧仅仅是短期解决垃圾围城之困相对有效的方式，要从根本上解决垃圾问题，就要配套各项制度，形成一套系统解决方案，从源头减少垃圾的产量。源头消减不仅包括净菜进城、限制消费性包装、循环利用包装物，还包括建立完善废品回收系统、鼓励生产环节节省资源和循环利用资源、垃圾分类收集、垃圾计量收费等。我国城市应积极向目前在垃圾处理技术上领先的国家学习，引入成熟的处理技术与先进的管理制度，如巴西垃圾产业化模式、日本处理厂进社区等，根据国外的先进经验结合国内自身的情况，提出适合中国国情的垃圾处理模式。

文章全文详见“规划师论丛”（2010年） 《透视高速城市化下垃圾焚烧厂选址困局——以汉口北垃圾焚烧厂为例》