原创 喻晓，赵亮，张宣峰

摘要

作者山东建大建筑规划设计研究院规划分院二所总工喻晓，山东建筑大学副教授、硕士生导师赵亮，山东建大建筑规划设计研究院规划分院院长张宣峰，山东建大建筑规划设计研究院规划分院副院长陈海涛，山东建大建筑规划设计研究院规划分院二所设计师徐明智在《规划师》2020年第17期撰文，我国多数城市正面临存量、增量发展转型的关键时期，老城区是历史文化、商业和景观等多要素的集聚地，但由于现状空间资源梳理难度大，空间更新受限，导致更新实施的可操作性较小，使得老城区品质形象差。在新的国土空间规划体系框架下，控规作为空间用途的管制工具，也是老城区更新实施的法定依据。文章从控规层面的精细化空间管制角度入手，以德州市老城区为例，分类研究老城区公益性设施与市场经营类设施的管制内容、方式，形成“编管合一”的规划模式，构建全要素、全过程的空间管制路径，以解决老城区品质提升问题。

[关键词]国土空间规划体系；空间管制；品质提升；德州市老城区

[文章编号]1006-0022(2020)17-0041-07

[中图分类号]TU984.11+3

[文献标识码]B

[引文格式]喻晓，赵亮，张宣峰，等．面向精细化空间管制的德州市老城区品质提升路径[J]．规划师，2020(17)：41-47．

0 引言

近年来，我国多数城市正面临增量向存量发展转型、低质量向高质量发展转型的关键时期。老城区作为历史文化、商业和景观等多要素的集聚地，是城市的名片，但由于其相较于其他存量地区的空间资源更新梳理难度更大，且现行控规缺少精细化管制手段，导致老城区的空间管制效力较弱，城市更新实施的可操作性较小，品质形象亟待提升。

2019年出台的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《意见》)提出国土空间规划体系的构建是实现高质量发展和高品质生活的要求，并要求对所有国土空间分区分类实施用途管制，在城镇开发边界内实行“详细规划+ 规划许可”的管制方式，这就意味着详细规划由规划编制成果导向的模式逐步转向规划管理的过程导向编制模式。《意见》明确详细规划是实施国土空间用途管制的法定依据，这就要求详细规划需承担起建设全域、全要素的国土空间用途管制制度、实现城乡“一张图”精细化规划管理等职能。控规作为空间用途的管制工具，是落实空间总体规划、专项规划的法律和行政平台，是老城区更新的法定依据。因此，在控规层面如何落实推进国土空间用途管制制度成为重要的挑战之一。本文从控规的精细化空间管制角度入手，以德州市老城区LC-A、LC-C编制单元为研究对象，分类研究老城区公益性设施与市场经营类设施的管制内容、方式，深化开发建设管理层面的空间管制要求，完善空间管制体系内容，形成“编管合一”的规划模式，解决老城区品质提升问题。

1 德州市老城区品质提升面临的挑战

德州市老城区LC-A、LC-C编制单元内现状空间环境要素复杂，主要包含国家级历史文物苏禄王陵墓、城隍庙老城商业中心、铁路火车站和新湖风景区等多个要素(图1)，其中LC-A单元用地面积约为299.16hm²，LC-C 单元用地面积约为421.15hm²。随着城市的建设发展，老城区存在更新滞后、空间品质较差等问题，亟待更新。

图1 德州市新湖街道LC-A与LC-C单元范围图

1.1 公益性设施的普惠性较差

一是公共服务配套设施分布不均，市级、区级公共服务设施配套过多，15分钟生活圈的配套设施不足，导致市级、区级公共服务设施服务于人口的压力过大；二是交通性设施配置不足，造成交通拥堵、停车困难；三是开放空间共享性不够，被占用现象明显；四是历史人文空间保护力度不够，周边环境协调性较差，风貌特色不突出。

1.2 过度追求市场经营类设施的经济效益，忽视品质

一是老城区内的再开发项目以住宅地产类项目为主，且开发强度过高，带来人口规模的增加，并与现状高密度人口叠加，导致人口疏解更加困难；二是由于可更新空间有限，再开发项目以点式散落开发模式为主，缺少统一性、整体性；三是老城商业中心的商住地产开发过度，导致人口、交通压力剧增，城市特色空间遭受挤压。

2 德州市老城区空间管制失效的原因

2.1 非全要素、全过程精细化管制

现行控规管制侧重于对新增用地的管制，缺少对现有存量用地的管制，导致空间管制片面化。同时，现状空间资源评价标准较粗，用地指标研究以人地指标研究为主，规范标准框架约束性较强，居住、商业、工业和物流类设施缺少细化标准，难以适应老城区复杂的空间情况。

2.2 管制内容和方式单一，缺少分区分类的管制方法研究

现行控规忽视空间对象的多元性，对各类设施的管制以“指标控制+ 线位控制”为主，对公益性设施和市场经营类设施采取“一刀切”的管制模式，管制内容和方式单一，缺少分区分类的管制方法研究。其中，指标控制一般采用容积率、建筑密度、建筑高度和停车率等控制方式，导致控制标准过于僵化、无特色，无法体现公益性设施和市场经营类设施的差异；线位控制一般针对公益性设施，缺少对市场经营类设施的控制方式和内容，导致公益性设施管制刚性有余、弹性不足、实施性较差，而市场经营类设施因经济效益优先，导致开发无序、管制失调。

3 控规层面的空间管制相关研究

空间管制理念的核心思想是确定在城市不该开发的地方制止开发建设活动，在城市可以开发的地方控制开发的规模和程度。传统控规层面精细化的规划管理与编制研究内容主要包括差异化管理、分级分类控制公共设施、引入城市设计及搭建信息化平台等方面。其中，差异化管理的研究内容主要包括划分不同的区域、不同的类型进行管理；公共服务配套设施的研究内容主要包括分级分类管控、虚实线控制及细化配套设施控制指标；品质提升的研究主要是强调将城市设计引入控规体系内部，通过GIS信息管理平台实现“一张图”的管理控制。

在新的空间规划体系框架下，控规编制与管理一方面是保护底限，补齐公共产品短板，落实总体规划的管控内容，将专项管控要素纳入控规管控体系，刚性落实公共服务设施、基础设施和安全设施的内容，其指标研究转向行为精细化评价研究；另一方面是主动创造，弹性控制市场经营类用地并在总量上进行约束，同时将城市品质设施和风貌管控内容纳入控制范畴，将可出让地块的相关开发指标值作为技术草案，考虑用地性质的兼容性控制。例如，尹稚提出控规用途管理在宏观层面是用地性质管理优先，在中、微观层面是行为管理优先；王引提出控规编制应达到地块层面的编制深度，并提炼出街区层面的管控要求；商渝提出以“用途管制+指标管控”的控制方式为主；赵民提出控规要对各类上位规划和专项规划的要求、相关规划标准、公共政策导向等约束性与引导性因素进行整合，形成一系列规划控制要求和指标，以构建国土“用途管制”的“清单化”模式。

传统的控规编制与管理重视对新增公益性设施的管制，缺少对现有存量公益性设施及市场经营类设施层面详细的管制内容和方法。本文旨在实现规划区域内全要素、全过程的精细化编制与管理模式，解决老城区品质提升问题，完善国土空间规划“一张图”的空间治理平台。

4 德州市老城区品质提升的精细化空间管制路径

在无缝衔接上位规划及相关专项规划的基础上，本文构建“多元整合+约束控制+ 优化引导”相结合的开发建设管理模式，并以单元(街区) 为基本管制单元，形成多元整合的发展路径，明确空间管制要素。其中，公益性设施结合线位控制进行约束控制，市场经营类设施结合布局控制进行优化引导，最终通过差别化的指标指导规划建设，实现老城区的品质形象提升及有效管理。

4.1 空间资源全要素、全过程管制

依托多元整合的发展路径，本文提出构建“疏”“控”“理”“优”的空间资源分类梳理策略，引导空间资源的统筹分类，通过减少点式更新带来的空间碎片化，保证区域全要素的动态过程更新。①“疏”，即疏解道路交通，疏解主次干道，加密支路网。②“控”，即控制居住用地的随意增加，包括迁出三类居住用地；将可拆除新建类用地作为公共服务设施、绿地等公益性设施用地，减少新开发居住用地的增加；严格限制公寓、商墅等建筑类型。③“理”，即梳理公共服务设施配套(表1)，保留承担市级、区级功能定位的公共服务设施，如国家级历史文物苏禄王陵墓、市级妇女儿童活动中心和市级图书馆等；搬迁无关的公共服务设施，如职业学院、专科医院等；完善15分钟、10分钟、5分钟生活圈的公共服务设施。④“优”，即对公益性设施(主要是绿地、市政设施和安全设施等) 采用见缝插针式的修补方式；对现状新湖公园、人民公园进行扩建，拆围建绿；对市政设施和安全设施主要是满足相关规范标准要求；对市场经营类设施(主要是旧厂房、旧商业) 进行功能优化和升级改造，迁出影响城市品质的工业，淘汰低端商业业态，增加便民市场等。

表1 各层级公共服务设施配套更新内容

通过对空间资源的分类梳理引导，形成5种更新类型(保护类、保留类、新开发类、拆除新建类和综合整治类)，其中保护类、保留类和综合整治类用地要明确产权信息，保证其空间的权利不受侵害(图2)。

图2 LC-A与LC-C单元更新用地分类示意图

总体而言，对5种类型的更新用地应按照公益性设施和市场经营类设施两大类型进行管制(表2)，最终实现对存量用地再开发的全要素、全过程的空间管制。

表2 空间资源分类及管制方法

4.2 空间管制内容明细化

当前，空间管制内容已由注重人地关系转向研究人的行为，结合居民生活圈的配套设施，形成人本化、特色化的管制内容。其中，公益性设施空间管制内容注重“底线+ 底限”的双重控制，市场经营类设施空间管制内容注重优化引导。

4.2.1 公益性设施

公益性设施的空间用途类型主要包括公共管理与公共服务类、生态环境类、道路交通设施类和公用设施类，管控内容包括“四线”控制范围及各类设施的位置、规模、控制要求等(表3)。

表3 公益性设施空间管制要素及内容

4.2.2 市场经营类设施

市场经营类设施的空间用途类型主要包括居住类、商业服务业设施类、工业类和物流仓储类，管制内容主要包括各类用地的规模、布局、高度、容积率、建筑密度和兼容控制，旧村、旧商业和旧厂房的更新安置原则，以及居民生活圈的配套商业设施(表4)。

表4 市场经营类设施空间管制内容及方式

4.3 公益性设施：线位控制虚实结合

按照分级分类的原则对公益性设施空间要素提出实线控制、虚线控制和点位控制3种线位控制方式，构建刚弹结合的管制方式(图3)。

图3 LC-C单元公益性设施空间管制图

4.3.1 实线控制

实线控制方式要求地块及线网的位置、边界、规模和设施控制要求原则上不得更改，必须更改时需要经过相应的调整、论证及审批程序，报原审批机关审查同意(表5)。

表5 实线控制内容与案例

4.3.2 虚线控制

虚线控制方式要求地块的规模、设施要求原则上不得更改，而其位置、边界可根据具体方案来深化确定。针对需进行虚线控制的地块及线网，在满足相关控制要求的前提下，经过规划咨询或相关审查程序进行调整( 表6)。

表6 虚线控制内容与案例

4.3.3 点位控制

点位控制方式要求不单独占地，与其他项目联合建设，在确保设施规模的前提下，根据所在地块的开发实际确定布点和建设规模的方式。原则上应在地块内安排设施，确需改变的，在满足相关控制要求的前提下，经过规划咨询或相关审查程序进行调整。点位控制内容主要是5分钟生活圈的配套设施。

4.4 市场经营类设施：布局控制因地制宜

市场经营类设施的布局控制一要结合实际情况因地制宜的管制，二要考虑与公益性设施的协调布局，实现资源效益的最优化。市场经营类设施布局控制以弹性控制为主，调整程序经过可行性研究后，由规划部门技术委员会集体审议通过即可，较大调整需经过专家论证程序。

4.4.1 白地控制

对拆除新建类和新开发类的空间进行白地控制，在承认规划不确定性的基础上将其作为土地预留，不对用地性质做唯一限定，以应对市场开发的不确定性。以LC-C-C街坊的城隍庙老城商业中心为例，图4 中用地性质标明为“X”的即为白地。

图4 LC-C-C街坊商业中心白地控制图

借鉴新加坡的白地规划理念，由政府确定许可或禁止的用地性质(表7)，开发商可在许可的用途内灵活选择一种或多种用途，其混合用途比例由开发商灵活决定。

表7 市场经营类设施空间用途兼容类型

注：表格中字母为《城市用地分类与规划建设用地标准(GB　50137—2011)》中的大类用地代码。

4.4.2 空间整治

对综合整治类的空间进行分区分类治理，包括功能优化、环境整治两大类型，其中功能优化类主要包括业态更新、交通优化等，环境整治类包括拆违建绿、建筑立面整治和设施改善等。

以新湖风景区为例，为解决开放空间周边开发过度、品质差的问题，提高标识性公共空间的形象，提出如下更新策略(图5，图6)：①业态更新，即淘汰柴市街沿街低端商业类型，打造高品质商业休闲综合体，对接解放大道西侧的城隍庙老城商业中心，构建一体化休闲中心。②交通优化，即在机动车交通系统中，打通柴市街通向湖滨大道、新湖北大街通向东方红路的地下交通线路，缓解老城区的交通拥堵情况，完善老城核心区的交通体系；结合商业综合体构建地下停车场，鼓励开放公共建筑的停车空间用于公益性停车；完善步行系统，打造滨水步行带。③拆违建绿，即搬迁企业、三类居住及欢乐岛休闲娱乐设施，打破商业建筑与绿地之间的围墙，增加新湖绿地界面的开放性。④设施改善，即改善学校、图书馆等公共建筑和老旧小区的消防设施、基础设施、公共服务设施及加固建筑内部结构等。⑤立面整治，即对部分影响新湖风景区风貌形象的建筑立面进行改造，形成与风景区相对应的立面，展示城市品质形象。

图5 LC-C单元内新湖风景区及周边空间用途控制图

图6 LC-C单元内新湖风景区及周边空间整治示意图

4.4.3 形态控制

形态控制主要是控制空间肌理、体量、高度、风貌和临街界面等内容，以城市设计的手法解决整体空间形态协调性的问题。其中，保护类、保留类、拆除新建类、新开发类和综合整治类均要进行形态控制。以苏禄王陵墓及周边空间形态控制为例，因其为国家级历史文物，在其核心保护范围、一般保护范围和建设控制地带范围内实行差别化的形态控制准则，解决整体空间形态协调问题及保护与开发的问题(图7，图8)。

图7 LC-A单元内苏禄王陵墓及周边空间用途控制图

图8 LC-A单元内苏禄王陵墓及周边形态控制图

(1) 核心保护范围：保持传统肌理，严格保护现状文物建筑及其空间风貌，改建或拆除影响历史风貌的建筑；建筑限高为4m，维持现有建筑体量。

(2) 一般保护范围：保持传统肌理，整治、改建具有保留价值的建筑，使其风貌与核心保护范围内的风貌一致，拆除影响历史风貌的建筑，并恢复苏禄王墓周边的水系，打造苏禄王陵墓东、西、南三侧的环状公园，形成高品质的文化展示与游览空间；建筑限高为4m，整治、改建的建筑体量与核心保护范围内的建筑体量相似；软质的开放空间界面和硬质的建筑界面相呼应，构建虚实有序的空间形态。

(3) 建设控制地带：保留并整治传统民居，延续原有的生活状态和空间肌理，提升公共空间品质，完善道路交通体系；规划苏禄王陵墓文化研究展示中心、社会停车场及文化特色商业街等功能，新建建筑以传统风貌为主；建筑限高为8m，建筑体量与一般保护范围内的建筑体量一致。

4.5 针对性、差异化的指标控制

以地块为基本单位，通过针对性、差异化的指标控制，将各个地块的属性落实在“一张图”的空间治理体系平台上。

4.5.1 公益性设施

公益性设施的指标控制把握“总量平衡、分量可调”的控制原则，传导落实空间总体规划中的强制性内容，并保证单元(街区) 控规中各类公益性设施用地的总量不小于空间总体规划中确定的总量。

管制指标主要包括用地性质、用地面积、规模等级、更新类型、控制类型和控制方式。其中，规模等级主要是确定市级、区级、15分钟生活圈的各类公益性设施；更新类型主要是对各类公益性设施提出保留、综合整治(扩建、缩小)、拆除新建及新开发等更新分类；控制类型主要是确定紫线、黄线、绿线、蓝线、橙线和红线等。

4.5.2 市场经营类设施

市场经营类设施指标控制分为控制性指标和引导性指标两大类，其中控制性指标包括用地面积、主导用地性质、允许用地性质、最大容积率、最大总建筑面积、建筑限高、公共配套设施、更新类型和控制方式等；引导性指标包括配建车位、建筑密度和环境设计要求等。

5 结语

本文重点思考了国土空间规划新框架下德州市老城区品质提升的精细化空间管制路径，首先通过空间资源进行统筹分类，确定了保留、保护、拆除新建、新开发和综合整治5 种更新类型下的空间管制方式，其中公益性设施采用“线位控制+ 指标控制”的空间管制方式，市场经营类设施采用“布局控制+指标控制”的空间管制方式。其次，在人本化的理念下明确老城区的公益性设施用地、市场经营类设施用地的精细化管制内容。再次，对公益性设施进行实线控制、虚线控制和点位控制，确保落实公益性设施的“底线+底限”管控模式，解决空间管制的刚性、弹性问题；对市场经营类设施因地制宜地采用白地控制、空间整治和形态控制方式，从布局合理性层面解决品质形象管理失效问题。最后，对公益性设施、市场经营类设施提出针对性、差异化的指标控制内容；构建全要素、全过程的空间管制路径，进一步深化规划编制与管理一体化程度，完善空间治理平台，提升老城区的空间品质形象。

文章全文详见《规划师》2020年17期 《面向精细化空间管制的德州市老城区品质提升路径》