原创 邓堪强，胡珊，刘晓妮

导语

作者广州市规划和自然资源局副局长邓堪强，广州市城市规划设计所高级工程师胡珊，广州市城市规划设计所助理工程师刘晓妮在《规划师》2020年第15期撰文，市属国有企业旧厂更新对促进广州土地空间资源优化配置、经济结构转型升级发挥重要作用。在产权主体利益追求多样化的背景下，市属国有企业旧厂更新中的土地开发利益与规划管控意图矛盾突出，面临规划强度控制、公益性用地建设与城市功能布局等规划意图难以落实的困境。为实现国有资产保值增值和城市功能优化提升的双目标，文章以广州为例，探索运用开发权转移作为利益协调工具，制定一套适用于市属国有企业存量用地的开发权转移机制，结合广州市属国有企业用地的特征归纳出3 种开发权转移模式，以期公平、公开地实现规划管控，促进城市更新，并在其他存量工业用地更新改造实践中推广。

[关键词]开发权转移；城市更新；市属国有企业旧厂；广州

[文章编号]1006-0022(2020)15-0073-06

[中图分类号]TU984.199

[文献标识码]B

[引文格式]邓堪强，胡珊，刘晓妮．广州市属国有企业旧厂更新中的开发权转移机制研究[J]．规划师，2020(15)：73-78．

引言

发权转移(Transfer of Development Right，简称“TDR”)概念来源于美国，是一种弹性的城市开发管理引导手段，将政府的开发管控与市场的资源配置作用结合起来，用于协调平衡空间资源保护与城市开发利益。通过开发权的市场交易，将“送出区”的开发权出售给“接收区”，使得因限制开发而利益损的“送出区”获得经济补偿，鼓励开发的“接收区”通过价值付出获得更多的土地开发建设量。国外的开发权转移机制主要运用于生态资源与农田保护、历史保护、促进开放空间3个方面，并发挥了显著的作用，值得我国学习与借鉴。

本文以广州市属国有企业旧厂(以下简称“广州市属国企旧厂”) 为研究对象，通过分析其在更新改造过程中面临的困境，结合广州的城市更新政策框架，探索适用于广州市属国企旧厂更新中规划管控的开发权转移机制。

一 广州市属国企旧厂更新的困境及原因

市属国企对国家、城市的经济发展一直发挥着支柱作用。随着城市发展和产业结构调整，市属国企旧厂也面临着转型升级和存量用地更新的境况。广州实施“退二进三”“腾笼换鸟”等政策后，中心城区大量市属国企旧厂外迁或停产，其中部分已由政府收储后重新规划并出让，部分经自主改造后转型升级，还有一部分则被闲置或低效利用。本文共摸查广州市属国企旧厂存量用地582块，占地面积达42km²，主要位于中心六区(图1)。截至2019年，广州旧厂房用地总面积约为220km²，其中市属国企旧厂存量用地约占19％。

图1 市属国企旧厂地块空间分布图

广州市属国企旧厂存量用地以工业和仓储功能为主，现状建筑密度低、质量一般，出租经营的整体收益低下。虽然已有相对成熟的关于旧厂自主改造和政府收储的更新政策，但在实施过程中尚存在以下困境：

1.涉及公益性用地，企业交储意愿不强

在市属国企旧厂存量用地中，有39％ (约1600hm²) 位于现行控规中非建设用地范围内，36.4％ (约1510hm²)位于现行控规的公益性用地(绿地或公共服务与市政服务设施用地) 范围内。从这个角度说，促进市属国企旧厂存量用地向公益性用地、生态用地转化，对于城市公共设施建设、生态环境修复有较大影响。虽然广州按照“同地段同价”的原则逐步提高了公益性用地的补偿标准，但部分企业仍然希望保留开发权益，而非货币补偿。企业交储意愿不强，导致大量公建配套设施用地、市政基础设施用地等公益性用地迟迟得不到落实。

2.用地成本过高，企业自主改造动力不足

广州现有更新政策对国有土地上的旧厂房自主改造有明确规定：独立分散、未纳入成片连片收储范围的，以及控规划定为居住用地的(保障性住房除外)，不允许自主改造。企业自主改造为商业经营性用地以协议方式供地的，需按新规划用途市场评估价的70％缴纳土地出让金，而政府收储方式最高可获得新规划用途市场评估价的60％补偿款，相当于只需40％的用地成本，二者相比，自主改造的用地成本约高出30％。企业多数愿意采用先收储再拍回的方式，自主改造的积极性受到制约。

3.开发强度与利益挂钩，影响城市整体规划管控

市属国企旧厂低效存量用地更新有交政府收储和自主改造两种途径，不论哪种方式，规划的用地性质和开发强度都直接影响产权主体的收益。规划为经营性用地的市属国企旧厂为了追逐更高的交储补偿分成，或为了满足企业转型发展的空间需求及更高的开发利益，都会选择调整容积率等规划指标。而控规中的容积率调整虽有法定程序，但审查评定相对主观，无统一或量化标准，存在投机现象，缺乏公平性。容积率过高及居住供应量的增加逐渐导致土地承载超负荷，市政基础设施、公共服务设施压力剧增，城市风貌等规划秩序也受到负面影响。

4.受政策及用地形态等因素影响，市属国企旧厂更新缓慢

政策影响表现为：市属国企旧厂用地现行控规为经营性用地的比例仅为23％ (其中居住用地占7％)，扣除不符合标图建库要求的用地外，符合自主改造条件的国企旧厂存量地块严重不足；部分企业用地虽符合自主改造条件，但规划的开发强度又无法满足企业诉求；部分企业响应市政府的产业导向，愿意积极引进、发展创新研发类产业，但M0政策选址须在“市级核心区、区级核心区、轨道交通站点周边500m范围”以外，这与89％分布于中心六区的市属国企用地布局存在矛盾。

用地形态影响是指部分企业用地边界不规则，普遍情况是这些地块与周边地块犬牙交错、与控规用地单元不吻合，因而无法形成完整的更新单元。其中，小面积地块比例较大，面积为1hm²以下的地块有225块，占地块总数的38.7％，却不足总用地面积的2％ (图2)。形态与面积因素导致无法高效、合理地利用土地，制约了市属国企旧厂更新。

图2 广州582个市属国企旧厂地块规模分布示意图

在更新过程中，国企旧厂普遍面临企业转型困难、改造动力缺乏等问题；同时，城市公共设施难以落地，城市品质难以提升。现行更新政策不完善，导致现阶段国企旧厂更新速度缓慢。

为解决以上矛盾，实现国有资产保值增值和城市功能优化提升的双目标，本文探索运用开发权转移机制，结合广州市属国企旧厂存量用地权属清晰、占地较大与分布较广等特征，制定一套适用于市属国企旧厂存量用地的开发权转移机制，公平公开地实现规划管控，促进城市更新，以期在其他存量工业用地更新改造实践中加以推广。

二 广州市属国企旧厂更新开发权转移机制设计

（一） 设定转出地(公益性地块) 和承接地(经营性地块)

在摸查梳理的582个地块中，根据企业意愿、城市发展要求等筛选出75个地块作为试点，并将其分为公益性地块与经营性地块两大类(图3)，支持企业采取“规划统筹、地块联动、权益转移”方式，实现土地整备和更新改造。

图3 公益性地块与经营性地块的设定示意图

将公益性地块设定为转出地，主要为禁建区、非建设用地、绿地、道路交通用地和公服设施用地等，涉及39个地块、11个集团，占所有地块总面积的38％。

将经营性地块设定为承接地，主要为建设用地、商业用地等经营性用地、面积较大的用地等，涉及36个地块、16个集团，占所有地块总面积的62％(图4)。

图4 75个地块各类用地面积占比情况示意图

为保障城市公益设施及时落地建设，保障权属企业的权益，实施权益转移的市属国企必须对公益性地块与经营性地块进行优化组合、联合报批、同步实施。企业可以结合地块权属、开发权益量与承载力情况等进行地块间的组合，简化权属关系，减少开发权转移的阻力。

（二） 权益核定与转移

依据广州市现有旧厂更新政策，分别核定转出地与承接地的基准权益。转出地的基准权益按《广州市深入推进城市更新工作实施细则》第十三条一口价收储原则确定，即按“同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的60％”计。接地作为自主改造地块，其基准开发权益也按“同地块商业用途毛容积率2.5”计，并按政策缴纳土地出让金。

转出地的开发权转移至承接地时，经双方协商，可以由承接地购买，或以“价值相等”为原则进行开发权转移，承接的开发量即为转出地按毛容积率2.5、同地段商业用途市场评估价的60％，除以 承接地商业用途市场评估价所得。该承接的开发量无需再缴纳土地出让金。具体公式为：承接地开发量=转出地总面积×2.5×同地段商业用途市场评估价×60％÷承接地商业用地市场评估价。

另外，承接地因承接转出地的开发权，一定程度上额外加大了自身地块的建设容量，并牺牲了环境品质。因此，给予承接地一定比例的奖励权益，且奖励权益不必缴纳土地出让金(图5)。具体公式为：承接地总权益=承接地基准权益+转出地基准权益+承接地奖励权益。

图5 转出地和承接地的权益核定示意图

（三） 容量设定与校核

从节约集约用地角度考虑，多因子确定承接地的建设量上限。主要从城市设计综合分析、上位规划人口容量分析、交通承载力评估、环境承载力评估、市政公服设施服务能力评估及区域统筹情况等多方面论证，量化确定承接地的建设量上限。

建设量上限作为承接转出地量的最高标准，承接地在承接转出地的开发权益时，各项开发权益叠加后的总权益量不应超过开发量上限，从而保障在城市承载负荷以内，并与城市风貌协调(图6)。

图6 承接地建设量上限控制示意图

（四） 政府调控途径：“开发权银行”

在进行转出地和承接地的优化组合时，往往会出现承接地的开发量叠加后与建设量上限并不相等的情况。因此，需要相应的工具来调节开发量的“溢出”和“短缺”。在市属国企系统中，政府可构建一个“开发权银行”金融平台，协调开发权转移中的差值，保障适合开发的地块尽量高效利用：在承接地总权益量相较地块开发量上限“溢出”时，可将溢出部分量化为货币价值后存入“开发权银行”，并按一定利率计算利息；在承接地总权益量小于地块开发量上限时，可从“开发权银行”按等价值原则购买或提取开发权(图7)。“开发权银行”应由市政府委托的土地管理机构进行管理和监督。

图7 “开发权银行”运行机制示意图

在实践运行中，如何实现“开发权银行”开发权益时空价值的增长是最大的难题。“开发权银行”购入开发权时，是以当时、当地的地价计量的“固定值”，但随着市场经济环境的变化，地价也在发生变化；而出售开发权益时，“固定值”按照当时地价换算会出现“贬值”或“升值”，难以体现其真正的经济价值。因此，多数企业还是希望通过“现时结算”的方式，实现开发权转移。

三 广州市属国企旧厂更新开发权转移模式

广州市属国企旧厂用地具有权属清晰、规划公益性用地比例高及同集团多地块等特征，在实行开发权转移制度时，可归纳总结出3种开发权转移模式：同一集团不同地块之间的开发权转移、不同集团相邻地块之间的开发权转移、同一地块内的开发权转移，3种模式分别具有不同的特征。

（一） 同一集团不同地块之间的开发权转移

因为权属单一、利益协商程序简单，在同一集团所属的多个地块间实施开发权转移的可操作性相对较强，是多数企业首选的模式。

例如，某集团将位于总规制定的绿线内的一旧厂地块开发权转移到本集团另一适宜经营性开发的地块内，该集团两个旧厂地块的开发权益都在承接地上得以落实，并获得相应的奖励权益，提高了开发强度(图8)，同时修复了滨水绿地生态空间。

图8 某企业集团所属不同地块之间的开发权转移方案示意图

（二） 不同集团相邻地块之间的开发权转移

为促进地区成片连片开发，属于不同集团、位置相邻的地块，存在开发权转移的必要性和可行性。转出地开发权按规则计算并转移至承接地，承接地可购买转出地的开发权，或在承接地划出独立用地或独立楼栋、楼层，再由转出地权属主体自主开发，实现开发权转移。一方面，该模式因为位置相邻、单位评估地价相当，不存在跨行政区、企业迁移等问题；另一方面，在不同权属主体之间，利益协商、转移程序仍然存在难度。但对于转出地规模过小、边界需整合的相邻地块间，该模式具有较大优势。

例如，某两集团的相邻地块，其中一地块滨临江边，大部分规划为绿地，剩余的经营性用地因用地形态零碎不适宜开发，将其开发权转移至相邻某集团的适宜经营性开发的地块内，并划出单独地块由转出地的集团自主开发，其余地块由承接地的集团落实自身开发权及其奖励权益(图9)。

图9 相邻两集团用地之间的开发权转移方案示意图

（三） 同一地块内的开发权转移

同一权属主体的同一宗地块内，部分为经营性用地、部分为公益性用地且公益性用地占比较大时(如超出城市更新相关政策要求的15％的公益性用地比例)，可在地块内部进行开发权转移，即保持地块总开发量不变，将公益性用地上的基础容积率转移到经营性用地上，从而提高经营性用地上的容积率。地块总开发权益按总用地(含公益性用地) 的毛容积率2.5计。

若开发主体在政策要求的15％的公益性用地以外配建更多的公服配套建筑面积( 不要求独立用地)，可按超出要求的配套建筑面积的2 倍进行奖励返还(图10)。

图10 地块内的开发权转移模式示意图

地块内开发权转移模式不存在开发权的跨权属转移，操作简单，并根据对城市公益的贡献进行权益奖励，适用于地块内公益性用地占比较大的地块。

例如，某集团一宗地块被规划为公园绿地和经营性用地两个控规用地单元，将公园绿地的开发量转移至经营性用地上，保障了该企业主体的总体开发权益不变，同时为城市腾挪出完整的绿地开放空间(图11)。

图11 同一宗地块内部开发权转移方案示意图

四 广州市属国企旧厂开发权转移机制的创新与局限

（一） 开发权转移机制的创新

1.联动开发，实现双赢

公益性用地与经营性用地联动开发，既能够保障双方土地权属企业获得土地收益或开发建设的需求，又能够促进公益性用地交储，用于落实公共设施建设、生态修复和历史保护等政府规划意图，实现市场主体与政府管控的双赢。

2.保留企业开发权，调动市场积极性

转出地既可以将开发权益出售给承接地，也可以根据用地情况在承接地上划出相应的土地面积或建筑面积自行开发运营，后一种方式使公益性用地的权属企业有条件保留开发权，从而获得空间载体进一步发展产业、促进产业的转型升级，有力调动企业交地的积极性。

3.量化、固化权益，公开透明

依照广州现有更新政策，采用开发权转移机制模式，量化并固化转出地和承接地的权益，按照其对城市生态、公益、历史保护等方面的贡献，量化奖励；与合适的转出地进行组合，为承接地提供了提高容积率的途径和量化依据，不仅避免市场主体的盲目投机，还节省了政府的管理成本，可实施性强。

4.与现有政策衔接，可持续性强

市属国企旧厂的开发权转移制度注重与目前的城市更新政策对接。一方面，在审批程序上，与旧厂的更新改造方案编制和审批结合，同步进行；另一方面，在确定基础容积率时，参照现行更新政策的补偿标准，使旧厂用地所获得的经济价值补偿没有太大的差异。

（二） 开发权转移机制的局限性

广州市属国企旧厂更新的开发权转移机制设计是开发权转移制度建设的一个初步尝试，还有待长期的探索和完善。例如，在我国各区独立核算土地财政和税收制度背景下，地块权益转移发生在不同行政区之间时，也存在协调难度。同一集团转出地开发量从A行政区转移至B行政区承接地时，A行政区的税收来源将流失，而B行政区的土地出让收入将减少。

市属国企旧厂用地权属清晰简单，即使权属不同，在市政府的协调下仍存在良好的协商基础，易于实现权益保障和城市发展目标。对于其他旧厂，乃至旧村、旧城等权属关系、利益平衡更为复杂的存量用地，开发权转移机制的推广还有待进一步研究。

五  结语

综上所述，广州市属国企旧厂更新的开发权转移机制是城市更新机制设计的一次尝试和探索，其在利益协调、规范管控与促进转型等方面具有一定的创新性。未来还需进一步加强该机制对我国相关体制背景和其他存量用地类型的适应性等方面的研究。

文章全文详见《规划师》2020年15期《广州市属国有企业旧厂更新中的开发权转移机制研究》