【规划管理】“放管服”改革背景下的建设工程规划许可制度重构

(1)土木工程，包括矿山、铁路、公路、隧道、桥梁、堤坝、电站、码头、飞机场、运动场、营造林和海洋平台等，实践中一般只办理选址和用地审批，故可不纳入建设工程规划许可范围。

(2) 线路管道和设备安装工程，包括电力、通信线路，石油、燃气、给水、排水、供热等管道系统和各类机械设备、装置的安装活动，与“构筑物”的学理解释存在较多重合，且符合《民用建筑设计术语标准》对构筑物的定义。但实践中，只有空洞定义的构筑物俨然成了“口袋”，既令管理部门无所适从，也背离规划许可制度设立的初衷。如上所述，未来若以“建筑工程”取代“建筑物”，“道路、管线”等又可归入“市政工程”，则完全可以终结“构筑物”的使用；对于必须纳入管理范围的构筑物，可在兜底条款“其他工程建设”中规定。

(3) 装修工程，包括对建筑物内、外进行以美化、舒适化和增加使用功能为目的的工程建设活动。《住宅室内装饰装修管理办法》(住建部令第9 号) 规定，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物，或者改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗，应当经城乡规划部门批准；未经批准的，按照《中华人民共和国城乡规划法》及相关法规处罚。在实践中，由于“搭建建筑物、构筑物”涉及公共部位、影响公共空间，几无获批可能，未来立法时可做禁止性规定；“改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗”主要受制于相邻关系，鲜有获批实例，考虑到对规划实施影响不大，可不作具体规定。

基于历史文化传承、人居环境保护等考量，实践中室外装修多由地方规定。例如，《江苏省城乡规划条例》第三十八条第二款将“大中型或者受保护的建筑物外立面装修”纳入“其他工程建设”范围，《浙江省城乡规划条例》第三十六条第二款则规定为“重要街道两侧建筑物外立面装修”，可见地方立法差异之大。

(2) 参照“负面清单”，明确无需取得规划许可的具体情形。政府绝非万能的，行政权不可能覆盖到每个角落；一些与规划管理交集不大的建设活动，可以实行业主自治或者归并至其他管理范畴。从国外实践看，并非所有建设活动均需取得规划许可，英国、新西兰等国的相关做法为我国提供了很好的借鉴。例如，英国绝大多数的开发需要当地城市规划部门的批准，但为了提高效率，政府同时规定在一定尺度范围内的开发不需要规划许可即可实施，具体内容由《一般性许可开发条例》(GeneralPermitted Development Order) 规定。又如，新西兰在地区规划中，按照开发活动对环境所产生的影响将开发活动分为6类，其中允许开发活动(Permitted Activity) 仅限于小型的土地开发利用活动，当开发活动符合规划中对允许开发活动的定义时，开发人只需向建设主管部门提交建筑许可申请。

令人欣慰的是，我国有的地方已进行积极尝试，形成了可复制可推广的经验。例如，《浙江省城市景观风貌条例》第十五条规定，安装空调架、晾衣架、防盗窗、太阳能设备等设施以及法律、法规规定的其他活动“不需要取得规划许可，但应当符合城市容貌标准以及城市景观风貌控制和引导要求”。又如，广州市颁布的《广州市城乡规划程序规定》(广州市人民政府令第59号) 第三十五条规定6类建(构) 筑物“可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设”。再如，厦门市颁布《厦门市〈建设工程规划许可证〉、〈乡村建设规划许可证〉豁免项目清单》(厦资源规划〔2019〕334号)，规定12类建设工程“免于办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证”，20类设施、设备“无需办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，但应按《物权法》及相关法律法规要求进行建设”。