【规划管理】管制并轨：国土空间规划强制性内容的整合与重构

，就对其开展严格的保护，进而忽略了对空间资源合理分配的平衡性问题；在管制手段上，环境规划部门重指标而轻坐标，导致大量城市规划中的环境保护内容实质上是对环境规划内容的“摘抄”，这种“依规背书”的编制方式事实上并未达到真正的生态管制目标。

城乡规划主管部门于2002～2006年陆续提出城市绿线、蓝线、黄线、紫线及“四区”等空间管制措施，初步明确了强制性内容“该管什么”的问题。同一时期，土地规划与环境规划也基本形成较为成熟的刚性规划体系，土地规划领域提出了以“三界四区”为边界的空间管制手段；环境规划领域提出了以环境影响评价为主要内容的空间管制手段(表1)。这一时期，“三规”均形成了较为成熟的法定刚性内容体系，但由于“空间分治”导致了大量刚性边界重叠，这一问题在城乡规划与土地规划中表现得尤为突出。

为解决规划打架的问题，“多规合一”在2010年前后被提出并率先在地方空间规划管理中进行了尝试。受到GIS技术的广泛运用与技治主义思潮影响，“三生”空间规划、城镇开发边界、城市增长边界(UGB)、基本农田保护红线、生态保护红线等新管控方式在规划实践中被不分层级地引介使用。在规划效力上，这些控制线带有强制性内容的刚性特征；但在规划实施过程中，其实现逻辑仅表现为对某一特定项目“是否准入”的判断，其实施办法、监管措施和处罚力度尚未通过法律明确。

在城乡规划的范畴内，强制性内容作为应对空间无序增长的刚性手段，旨在解决地方政府企业化背景与“大即是好”的价值范式引导下，“为发展突破规划底线”被视为“突破计划经济的窠臼”的问题；在空间规划的范畴内，城乡规划、土地规划以“强制性内容”“审查重点内容”对空间用途管制的强刚性组成部分进行表达，环境规划领域中虽然没有相应法规对刚性内容进行表达，但是由于我国环境规划实施类似于“一票否决”制，环境影响评价直接决定土地用途是否允许变更，其内容的执行力与实现力甚至超过强制性内容。因此，对于城乡规划领域外的强刚性内容的论述，在国土空间规划体系整合与重构的背景下，应当予以分类识别并且纳入强制性内容的思辨与讨论中。

由于对强制性的识别与认知存在差异，导致了强制性内容的差异，并且以“什么内容应该‘强制’、什么内容不应‘强制’”反映到规划编制实务中。由于强制性内容不同于规划中的一般性条文，其执法、监督、管理、评估需要占用较多的技术手段、管理成本与监察成本，因此强制性内容应当是空间用途管制中至关重要的组成部分。基于索绪尔的语义表象，判别强制性内容与空间用途管制的关系，可以理解为强制性内容是空间用途管制的能指，强刚性空间用途管制是强制性内容的所指。实现强有力的空间用途管制是规划编制中设置强制性内容的目的，然而，重要的空间用途管制内容并非全部可以通过强制性内容这种单一手段完成管制，即“想管住的≠能管住的”。此外，强制性内容的刚性体现在其监管与处罚手段可以明确遏止不合规行为的发生，即违规成本必须大于违规利益。由此可以看出，强制性内容必须具有重要性、可操作性和效力显著性三个条件。

基于并轨期内法定刚性规划的若干冲突，结合规划实例，厘清强制性内容的内涵与外延、重叠的主要条文很有必要。按照空间规划现有强刚性内容进行一般分类，不难发现其分为两个部分，一部分包括“重要内容”，即在部门法律层面尚未存在就属于城乡规划、土地规划、环境规划内法定内容的，如建设用地规模、基础设施、防灾工程、土地利用结构、规模、功能和指标等，通过不同部门的刚性表述方式增加其重要性与执行效力；另一部分包括“刚性边界”，即原有规划中不存在的内容，利用某一空间边界的划定加强对特定空间的用途管制效力，如“四区六线”“三界四区”“三线一单”等(表2)。