【规划师论坛1】新时期城乡规划行业前景、机构变革与应对

过去40年城镇化的高速发展带来了城市空间的扩张，但忽视了公共服务设施的配套建设。进入新时代，对美好生活的向往和对更高生活品质的追求已经成为人民的共同期盼。一方面，需要持续推进人与自然和谐相处。尊重自然，顺应自然，通过生态环境的持续改善，不断为人民提供更加优质的生态产品，满足人民日益增长的对优美生态环境的需求。另一方面，新时期国土空间规划的最终服务对象是人，目标是让国土更美丽，让人民过上更高品质的生活。一切的规划建设活动都要坚持以人民为中心的理念和思想，以有温度的规划来积极应对城市人口的变化趋势，重点关注城市弱势群体及外来务工人员等新群体，对接不同人群的日常感知，优化生活环境，系统地满足人的全面发展的空间需求，实现人民福祉的提升。同时，通过完善、优化面向全年龄段不同人群、全要素不同空间的教育、医疗、文化、体育、社会保障和市政交通等公共服务设施及基础设施，不断提升居民的获得感、幸福感和安全感，满足“人民对美好生活的向往”。

在新的国土空间规划提出之前，为了协调各部门的工作，解决各部门职能重叠、规划冲突和行政效能受损的现实问题，多地积极响应国家的倡导，组织开展实施了“多规合一”的试点工作，但是由于不同规划编制部门的重视程度、关注重点问题存在较大差异，再加上行政体制间的壁垒，导致“多规”的组织和编制单位各不相同，编制成果的关注重点、表达深度及质量水平不一，规划内容无法落地，“多规”难以实现真正的“合一”。“多规合一”的初衷就是解决“多规”的冲突矛盾，并没有实质改变原有各类规划的根本性质，只是起到协调统一的作用，虽然编制的内容都能够得到完善并相互衔接，但是各个规划依然依托于原有体制，只是对协调的机制和平台进行了调整完善，从某种意义上说，这样的“多规合一”只是在一定程度上提升了行政职能部门的管理效能，并没有解决实质问题。

随着国家机构改革及自然资源部成立，国土空间规划替代“多规合一”，成为规划改革的方向和重点，标志着空间规划作为资源配置和利益协调的制度工具，从原来侧重政策体系向注重提升治理能力转变。国土空间规划体系的建立，以推进国家治理体系和治理能力现代化为主旋律，其落脚点是体现国家意志约束性、推进生态文明建设，目标是建立空间治理体系。进入生态文明时代，自然生态系统与经济、社会等生态系统一样在快速发展过程中出现了诸多问题，因此新的国土空间规划不仅需要治理城市病，还需要治理生态病，通过落实对山、水、林、田、湖、草等自然资源资产的整体保护、系统修复及综合治理，最终实现对国土空间治理的优化和完善(图1)。

城乡规划的业务类型变革主要体现在两个方面：一方面，从服务城市开发建设转向全域国土空间全要素保护与利用。传统的城乡规划以物质空间规划为主导、以用地布局安排为重点，规划的最终目的是服务于各类开发建设活动。城乡建设空间是传统规划的主要实施对象，因此在规划的过程中往往会重点关注城镇城乡建设用地的利用。而在新的生态文明制度下，国土空间规划体系则强调对包括山、水、林、田、湖、草等在内的全域全要素的综合保护和规划利用，要求发挥规划、建设管理的战略引领和刚性管控作用，统筹协调生态、农业、城镇三类空间的保护和开发，编制每一寸土地、每一类资源要素的规划和建设实施方案，对自然资源进行统一布局和管理。另一方面，从大量新编规划实现全域覆盖到更加注重规划的动态维护与规划实施过程中问题的解决。当前我国五级三类的国土空间规划体系已经确立，根据自然资源部的统一安排，将在1～2年完成国家级、省级、市级、县级和乡镇级五级国土空间总体规划的全部编制，新编规划项目进入井喷期。但随着各级法定规划的不断完善及规划的全覆盖，规划的重点开始转向如何实施好各类法定规划，并根据实施过程中的特定问题进行专题研究及规划的动态维护。