【系列专版】国土空间总体规划中的用途留白策略探讨——以广州增城区为例

我国正处于社会经济发展转型和资源环境问题强约束时期，空间管制政策也从耕地资源单一自然要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。2018年自然资源部“统一行使国土空间用途管制职责”，这是生态文明建设的需要，是国土空间资源优化配置的现代化治理要求，承担高质量发展中对用途管制的底线要求。管制对象从平面拓展到了全域全要素的立体空间，由建设用地规模的管控、耕地的保护，扩展至整个生态空间、生产空间和生活空间的用途管制上(表1)。除继续做好土地、林业用地、湿地、草原和水域等要素的管制之外，结合发展战略，从全域、单元、用地三个层面进行调整。

全域是指“三区”闭合空间，重点落实开发建设与农转用指标对接，明确设施廊道、生态廊道和重大平台等空间的管控要求。单元是指“三区三线”中的管制单元，重点明确发展空间开发建设行为准入要求、条件和程度，提出保护空间准入负面清单管控原则。用地是指对土地使用的管制，整合系列制度创新，加快建立统一的用途转用许可制度，强化空间微观管控。

传统用途管制以刚性强约束为主，从1984年《城市规划条例》提出在城市规划区内使用土地需要获取建设用地许可证和建设许可证，到1990年的《中华人民共和国城市规划法》进一步提出“一书两证”制度，正式开启了针对城市内部建设用地的用途管制。而1998年、2004年、2019年三次对《中华人民共和国土地管理法》的修订，明确了“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”的管制原则，建立了土地利用年度计划、用地预审、农用地转为建设用地审批、耕地占补平衡、基本农田保护和城乡建设用地增减挂钩等一系列配套制度，实施土地用途的刚性管控。

新时期，为响应地区发展诉求，实施差异化、精细化管制，用途管制将与国土空间规划内容进一步结合，一方面构建“空间边界、行政许可、清单管理”的管制框架，另一方面针对地块制定“规模上限—负面清单—实施效益”的管制底线，形成“管制与引导”合力，发挥规划在促进空间用途保护中的作用。

根据“中心—外围”理论，费里德曼强调核心地区在通过极化效应巩固并增强自身地位的同时又具有作用于边缘区的涓流作用。在快速城镇化过程中，中心城区经过集聚态势后，人口、资本和用地等势能逐步向外流动，外围地区已成为城市空间演化的重要载体。尤其在1978～2005年分权化改革后，原来由中央集中控制的发展资源被分散，地方政府具有了一定的剩余价值索取权，经济指标增长成为第一要务，外围地区以低成本吸引资本流动，势必造成土地利用低效与重复建设。

然而，传统的土地用途管制制度主要目标是落实“发展与保护”“建设与不建设”“耕种与不耕种”的土地利用方向，控制建设用地规模、一味地限制非建设用地的价值释放，反而导致外围地区违法建设的产生，“挂起”这一特殊现象即是珠三角地区外围地区土地快速扩展的产物。此外，城市规划管理管控存在“真空”区域，如集中建设地区外围的郊野地区、以村庄类建设用地为主的近郊地区等，成为空间绩效低的主要地区。

“留白”原指中国艺术作品创作中的一种手法，以“白”为载体营造空灵韵味，通过在绘画、文学乃至戏剧作品中留下相应的空白、停顿，从而营造想象的意蕴，是一种智慧和境界。经过不断地发展，留白思维延伸到了摄影艺术、平面设计、建筑设计乃至城市规划等领域。

传统土地用途管制过程中亦曾机械地使用过留白思路，如土地利用规划在城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的区域划定“有条件建设区”，初衷是为建设项目的不确定性提前预留理想空间，但实质上其论证严格，调整流程复杂，实操性不强；传统的城乡规划工作在规划期限内为未来发展预留“发展备用地”，但划定时未进行系统预测和分析，也并未明确其转用原