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用管理规定》，标志着无居民海岛保护工作正式步入法制化轨道，这也是我国无居民海岛开发利用可依据的首份法律文件。该文件明确了无居民海岛使用的期限和使用的禁限等要求，基本形成了我国无居民海岛管理制度的雏形。为更好地研究无居民海岛用途管制制度，本文对现行无居民海岛用途管制的主要内容、基本手段与实施效果进行了系统的梳理。
（一）主要内容
无居民海岛用途管制的核心内容是依据《全国海岛保护规划》确立的。首先，确定了海岛分类保护的原则，将我国海岛分为有居民海岛、无居民海岛和特殊用途海岛三类。其次，坚持生态优先、适度利用的原则，针对旅游娱乐用岛、交通运输用岛和工业用岛等10类无居民海岛的主导用途，分别提出了海岛保护的总体要求。最后，实施特殊用途海岛的严格保护，明确提出了对领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内海岛的特殊用途区域的保护措施和要求。
（二）基本手段
无居民海岛用途管制的具体制度包括：①开发利用审批制度。对于可利用无居民海岛的开发利用活动，应当符合海岛保护和利用规划要求，各级主管部门按照《无居民海岛开发利用审批办法》严格审批。②有偿使用制度。用岛单位或个人申请使用无居民海岛的，应按照《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准》中的使用类型和等别确定费用标准，向国家依法缴纳使用金。③不动产登记制度。用岛单位和个人在缴纳无居民海岛使用金后，应按照不动产统一登记的有关规定，依法办理不动产登记手续，领取不动产权属证书。④监督检查制度。对无居民海岛保护和开发、建设进行监督检查，并实施监视监测，定期开展评估。
（三）实施面临的问题
目前，我国已初步形成了无居民海岛用途管控体系，制度实施也取得了一定的效果，但相关配套制度还有待完善。分析影响无居民海岛用途管制的原因，主要有以下三点：一是无居民海岛距离大陆较远，与陆地相比，行政管理的难度较大；二是部分无居民海岛上依旧颁发土地证和林权证，存在多头管理、权责不清的现象，导致管理效率低下；三是人们对无居民海岛的价值和地位的认识存在严重不足，致使我国无居民海岛被随意开发、占用和破坏。
三 现行无居民海岛用途管制存在的问题
（一）尚未对法前无证用岛的后续管理提出管制要求
《中华人民共和国海岛保护法》明确规定：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”，这表明无居民海岛的所有权归国家。针对无居民海岛管理，国家已制定出台有关政策，加强对其开发利用活动的管理，但是截至目前，尚未对法前无证用岛行为提出明确的处理措施。在《中华人民共和国海岛保护法》颁布前，我国无居民海岛开发利用处于无序无度无偿的状态，开发方式粗放，大部分无居民海岛被无偿使用，这不仅造成资源性国有资产流失，还影响了海岛资源的可持续利用和有效保护，甚至可能威胁到国防安全和国家权益。
（二）对法前颁发其他证书的无居民海岛缺乏有效协调机制
对于无居民海岛上存在“一岛多证”、多个业务部门管理的问题，现行无居民海岛管理制度中明确要求可开发利用的无居民海岛用岛单位或个人应办理无居民海岛使用权证。对于已颁发土地证或林权证的无居民海岛用岛单位或个人，应向有关部门换领无居民海岛使用权证。在实践过程中，由于各业务部门之间的沟通协调机制不健全、无居民海岛权属信息共享不及时等原因，导致部分无居民海岛的开发利用仍未纳入无居民海岛用途管制范畴，从而影响用途管制的实施效果。
（三）尚未实现全过程覆盖，缺少监管考评督察机制
现行的无居民海岛用途管制制度中未建立行之有效的监管考评督查机制。例如，对不符合建设要求、不按规定用途使用、擅自改变用途或非法占用无居民海岛等违规行为，缺少明确、具体的责任认定细则和管理机制，海岛保护与利用管理也未纳入领导干部离任绩效考评，造成一些地方为追求短期的经济利益而随意改变规划、执法不严等不良现象。政府在无居民海岛管制过程中的懒政或者怠政，往往会造成已有制度落实不到位，直接影响无居民海岛用途管控的效益。因此，有必要将政府能
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