【规划管理】国家级新区规划管理的机构设置、问题及建议

本文以国家级新区为研究对象，从规划管理的视角聚焦机构设置研究，系统调查全国19个国家级新区规划管理现状，提出新区现阶段规划管理面临的主要问题及其优化建议。在研究方法方面，一是通过对相关文献、年度报告等的归纳整理，初步掌握了现阶段新区规划管理的基本情况；二是选取上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、南京江北新区和陕西西咸新区等具有典型性的国家级新区，开展实地考察和深度访谈交流，详细收集整理了各新区在机构设置、职责分配等规划管理方面的主要内容；三是依托调查问卷进行多轮电话访谈，对19个国家级新区的总体情况进行了有针对性的补充了解；四是在掌握较为全面的信息资料的基础上，通过对现有国家级新区的规划管理机构设置进行甄别及类型比较研究，总结提炼各新区规划管理方面的特征以及面临的问题。

调查发现，由于各个国家级新区的战略定位、自然资源、经济发展和历史文化等方面存在诸多差异，国家级新区管理机构设置需结合其特殊性，构建适合自身发展的模式。大部分国家级新区，管理体制的变迁是自上而下的外生强制性制度变迁与自下而上的内生诱致性制度变迁综合作用的结果。前期以自上而下为主，后期逐渐以自下而上的方式发展起来，最后形成上下共同推动管理机构改革创新的局面。随着2018年机构改革的深入推进，网络型组织结构正在成为新区行政机构改革的方向，大多数国家级新区机构设置采用合并式的大部制。具体到国家级新区规划管理机构设置，情况更加复杂(表2)。

从表2可知，国家级新区规划管理机构设置大致可以归纳为三类：一是规划和国土合并，成立规划国土局或者规划和自然资源局，如上海浦东新区；二是规划和建设部门合并，成立规划建设局，如河北雄安新区；三是规划与经济发展、国土、建设、环保、住房、交通等一个或者几个职能部门合并，最终成立规划发展局、规划建设国土局或规划与住房城乡建设局，如福建福州新区。同时发现，在规划管理组织机构设置上基本延用了城市规划管理机构设置模式，19个国家级新区中，15个属于规划和国土或者规划与建设的整合，仅有4个国家级新区是多部门、多职能的整合。

从规划管理内设机构组成来看，大致包括以下处(科) 室：办公室(综合处或者人事财务处)、规划编制处(科)、规划管理处(科)、土地权籍管理处(科)和土地利用处(科)、建设管理处(科)等。从内设机构设置数量来看，黑龙江哈尔滨新区、吉林长春新区和云南滇中新区的内设机构相对较少，如云南滇中新区仅设4个处室；天津滨海新区、青岛西海岸新区、广州南沙新区和甘肃兰州新区等内设机构设置得相对细致，如天津滨海新区设置总体规划管理处、详细规划管理处和城市设计处等近30个处室。有的新区还设置了各具特色的规划管理机构，如上海浦东新区、四川天府新区、甘肃兰州新区、贵州贵安新区分别设置与景观风貌管理相关的城市风貌处、城市景观规划处和风景处；广州南沙新区、陕西西咸新区设置城市更新处和城市改造办；浙江舟山群岛新区、四川天府新区设置总规划师办公室；陕西西咸新区设置轨道交通建设办公室等。

国家级新区规划管理职能主要包括以下方面：组织人事财务综合职能、国土空间规划编制职能、城市风貌管控职能、建设项目审批职能、测绘管理职能、耕地保护职能、地籍管理职能、土地利用管理职能和规划督查职能。还有的国家级新区探索性地增加了富有创新性的职能，如四川天府新区规划管理机构承担对接总规划师的2