【规划师论坛2】市县国土空间用途管制的技术与制度协同——以佛山市南海区为例

制是对建设和非建设两类活动的差别化管理，但实施农用地保护管制的国土部门，与对城市建设用地进行土地用途与开发强度管制的住建部门是分离的。其后，环保、林业、水务等部门相继提出了各自领域的许可制度，用途管制逐渐扩大到林地、草原及水域滩涂等要素。2017年，国土资源部等七个部门联合印发《自然生态空间用途管制办法(试行)》，正式提出全域全要素的用途管制，标志着空间用途管制进入自然生态空间用途管制阶段。

在我国，土地利用总体规划(以下简称“土规”) 和城乡规划(以下简称“城规”) 是与国土空间用途管制关系最密切的规划。2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布，正式将控制性详细规划作为地方政府土地出让及进行规划许可的行政依据。据此，控制性详细规划成为政府约束土地开发建设活动的主要技术管理工具，拥有控制性详细规划审批权的地方政府成为土地用途管制主要的实施主体，在土地用途管理方面起着关键作用。

虽然控制性详细规划在过去二十多年的实践中积累了丰富的经验，对规范我国的规划管理起到了重要作用，但是在实施中也面临空间管控范围局限、管理权责边界不清等问题。横向上，在机构改革前，由于城规与土规的内容矛盾、空间管理边界时有重叠，造成用途管制的低效；纵向上，现有从中央政府到市县政府的“逐层到底”传导模式在很大程度上限制了地方的灵活性。同时，由于上下级管理目标及诉求不一致，导致市县层级规划空间的规划矛盾集中爆发，问题频出。

市县一级国土空间规划处于宏观规划与微观管理相衔接的交叉点上，是面向实施的关键环节，在实施中面临规划内容冲突、上下级规划脱节等诸多问题，其根源在于传统的土地用途规划编制技术已难以适应新时期地方政府的规划管理需求，尤其在体现战略意图的宏观规划与作为规划许可证依据的控制性详细规划之间，存在严重的规划脱节问题。2016年，据相关调查显示，全国县及县以上的新城/ 新区数量达3500多个，其规划人口总计达到34亿，反映了控制性详细规划与上位规划脱节严重，其中既有部门分割的历史原因，也与规划本身的技术方法密切相关。

在我国，土规按行政建制分为全国、省、地(市)、县及乡镇五级规划，以刚性指标层层分解和以耕地保护为核心的土地用途管制为特征，较多体现了上级政府对下级政府的建设许可，是一级土地发展权配置的具体实现方式。城规分为城镇体系规划、总体规划和详细规划三级，其中控制性详细规划作为地方政府对建设项目实施规划许可的依据，较多体现了地方政府的发展诉求，是二级土地发展权配置的具体实现方式。

基于各自的规划目标与价值导向，土规与城规，一个是防守型，一个是进攻型。土规偏重于“保护”及责任的向下分解落实，抑制地方不合理的建设用地增长冲动；城规则在上级政府的责任约束下，满足地方经济增长所产生的用地需求，保持地方持续发展的活力。在用途管制方面，两规的执行重点不同，土规的核心在于解决“可建”“不可建”的问题，而城规的核心在于解决“可建什么”“建成什么样”的问题。

因此，在用途管制方面，两个规划是两条“逻辑线”，“防守”与“进攻”的内在博弈带来了它们的矛盾冲突，分属两个部门所形成的规划时限、坐标系统、用地分类和表现形式存在差异，进一步造成了规划对接的困难，导致两规在实施过程中互为掣肘等问题。以广州“三规合一”为例，当时土规与城规的矛盾冲突图斑高达29.4万块，面积为935.8km2。

在国家确立的“五级三类”国土空间规划体系中，与用途管制落地实施直接相关的主要是市县及以下层级的总体规划和详细规划。从实施情况来看，从总体规划的宏观要求到详细规划的控制，存在刚性“有效传递”不足、层级脱节等问题。传统土规通过划定“三界四区”，实现基本农田边界、城乡建设用地边界“两界”空间自上而下的刚性传导，但对于城乡建设用地边界内部的用途管控，基于早期“土规不进城”的技术设定，其用途分类粗略，难以管控城镇内部具体的建设活动，主要的用途管控手段就是“基于项目落规模”，不存在对城市功能结构与体系运行逻辑的分析。传统的城规用途管制制度依托的主要规划工具是城市总体规划与控制性详细规划。其中，城市总2