【规划管理】新时期政府整体性空间治理的理论与实践——以长沙市工程建设项目审批改革为例

目前，关于工程建设项目审批改革的研究，集中在行政管理、公共管理等学科领域，主要关注政府管理对象和方法等方面；在工程建设管理学科的研究上，案例和理论主要来源于工程项目审批改革机制体制探索，以及基于“多规合一”空间规划改革的流程改革、审批平台建设等经验总结，研究重点多为对工程建设投资项目审批流程改革内容的探索，而以“多规合一”为基础，应用整体性理论研究政府整体性空间治理的较少，但工程建设项目审批改革的关键特征却与政府整体性空间治理中的“问题导向、部门协同、信息化技术应用、多元主体参与”等特征吻合。因此，在政府机构改革、国土空间规划体系改革等多重改革背景下，以“多规合一”的改革为突破，以整体性理论视角系统、综合、纵深研究和推进建设投资项目审批改革，不仅在机制体制上利于全体社会尊重法权、地方政府变革治权、职能部门厘清事权和利益主体确保物权，而且在实施管理效果上利于推进国家治理体系和治理能力现代化，利于建设以人民为中心的、人民满意的服务型政府。

2004年以来，长沙市通过精简行政审批事项、下放行政审批权限、制度创新和优化服务，提升政府行政效能；2013年9月，长沙市明确提出“在全市范围内项目审批时限压缩50% 以上”，再造审批流程；2015年，在国家推进空间规划体系改革和落实“放管服”改革理念的引导下，长沙市以探索“多规合一”的空间规划技术标准和实施机制为先导，以长沙市高新区“多规合一”改革为试点，积极探索“多规合一”改革过程中的工程建设项目审批流程、机制体制、审批平台和保障机制改革，破解政府空间治理过程中“碎片化”的难题，在整体性空间治理体系改革过程中，形成了独特的“长沙模式”。

2013年，长沙市出台《长沙市关于进一步深化行政审批制度改革提高行政效能的实施意见》《长沙市优化政府投资项目审批实施办法( 试行)》《长沙市优化社会投资项目审批流程实施办法(试行)》，并根据上述文件要求，将长沙市建设投资项目按照社会投资类和政府投资类两种情形再造审批流程图，形成了五大审批阶段( 立项、规划用地许可、初步设计许可、施工许可和竣工验收)，建设投资项目从立项到竣工验收分别需要90～110个工作日( 政府投资类) 和83个工作日( 社会投资类)，基本实现事项减少、环节精简、审批提速和服务提质的目标，通过简政放权、减少前置审批，规范中介服务和创新审批方式等。部门内部审批改为合并审批、部门间的串联审批改为并联审批、部门单独验收改为联合验收等创新措施对项目审批有积极作用。

在建设投资项目报建报批过程中，由于涉及建设单位、中介机构、地方政府、职能部门和市民等多方利益主体，职能部门事权错位、土地用途管控矛盾、审批部门繁多、审批衔接不通畅、审批流程不明确等问题，以及政府管理和行政审批过程中的碎片化现象比较突出，这不仅影响了审批效率，而且影响了政府空间治理体系和治理能力现代化的提升。

为提升建设投资项目的审批效率，审批流程图分为政府投资和社会投资的项目。但因政府投资建设项目更多涉及能源、交通、水利等市政基础设施和公共设施等民生工程、基础工程等大量的非房建工程，在以房建工程为主要内容的审批流程中，难以找到对应的审批事项，水务、交通等行业主管部门的审批事权在审批流程图中的地位和作用不明显，不利于高效推动项目建设和审批。