【规划广角】我国保障性住房政策的演进趋势、动因及协调机制

无力购买商品房的住房困难群体，1994年国务院提出加快经济适用住房(以下简称“经适房”) 的建设，经适房随即成为这一时期最主要的住房安居手段。但其只售不租的保障方式和再流转机制的缺乏，导致住房供给量不能满足人们日趋增长的住房需求。由于产权可以用作盈利，其公平性也存在一定争议。受限于低收益公共产品的属性，在土地财政和房地产开发热潮影响下，经适房削弱了市场投资建设的积极性，2001年经适房占到全年房屋开工面积的20％，2010年仅占3％，几乎退出了市场。

作为我国住房保障市场化后的初始萌芽期，扩张安置时期正是处于城市化加速发展阶段与住房新旧体制转换的过渡时期，对于尝试解决大量城市新居民的迁入与安居问题起到重要作用。但1998年大规模房改后的不断试错，也暴露了我国保障房体系的诸多缺陷，在建设品质和公平性方面蒙受质疑，被称作住房保障“失去的十年”。直到公共租赁住房相关政策出台，我国才逐渐明确住房保障的对象、范围、标准及方式。

城市化进程持续推动经济发展，吸引大量劳动力人口向城市空间聚集、定居，土地财政与住房市场化在改善经济的同时，使不动产变为投资品，房价迅速攀升，中低收入家庭愈加难以拥有住房产权，保障住房由售变租才能摆脱困局。随着1999年廉租房政策的提出及2005年管理办法的完善，我国的廉租保障体系基本构建起来。为扩大覆盖范围至更多住房困难群体，2010年公租房加入了保障房体系。2014年，公租房与廉租房并轨为公共租赁住房，消减并停止供应经适房，保障方式由只售不租彻底改革为只租不售。

作为我国现行住房保障体系的最重要构成部分，截至2018年底，公共租赁住房共解决全国3700多万居民的住房问题，“居者有其屋”的安居梦正逐步实现。各地日趋完善的建设标准、管理办法和治理体制，促成了重庆民心佳园、深圳文澜苑等优质示范保障性住区的出现。与此同时，由于保障房制度处于不断优化与完善的过程中，北京、上海、南京和武汉等大城市的保障房住区也暴露出大规模、集中式、边缘化的建设倾向，具体表征为保障房让位于商品房被规划到城市边缘地区、低收入人口在大型住区聚集，继而演变为物质空间失配与社会空间隔离的双重边缘化陷阱，对城市居住空间与社会空间结构带来持久影响。

目前，在我国经济由高速增长转变为高质量发展的时代背景下，城市发展进入新的时代，促使我国各个城市创新探索各类特殊保障房，以应对不同社会群体与地域市场的需求，主要分为3类：

(1) 人才住房保障制度创新。经历了土地金融下原始资本积累的阶段，国内部分城市逐步改革为运营型增长模式，进行产业升级与低碳转型，转而注重人力资源集聚带来的持续税收现金流，将创新创业人才视为实施“创新驱动战略”的重要资源。从2017年开始，各个城市放宽人才落户政策，并发展人才安居住房作为新一类特殊保障房。尽管人才安居政策作为新兴保障政策在国家层面缺乏顶层设计和具体规划标准指引，但各地通过自上而下地积极探索，自主编订政策并总结出符合各自城市发展需求的保障方式(表1)，采取“货币补贴+实物配置”并行的安居方式，设立人才住房供应计划；采用“各层次配置”的人才定义形式，为领军人才、创新青年等不同层次人才提供适配差异化安居房，租赁面积为30～180m2，经济补贴从每月几百元到直接福利分房不等，体现出人才安居政策的灵活性。

(2) 棚户区改造新重点。经历了大规模空间扩张、单纯追求经济效率的时代，我国部分城市将转入存量提质、城市更新的阶段，住区规划价值转向追求全社会的公平正义。自2010年随着安居工程的提出，棚户区改造被各城市纳入住房保障计划中，相继成为地方政府的工作重点，改造数量逐年增加。其他类保障房是城市化进程中新居民、旧贫民安居的最终流向，棚户区改造则将旧贫民从落后的居住条件中解放出来，是住房困难群体安居的一个来源。因此，棚户区改造多结合其他形式的保障房，采取异地安置与原地安置相结合的方式实现最终安居。