【规划广角】福利导向的新增长主义：中西比较与中国城镇化展望

李郇构建了经济增长与城镇化的统一框架，认为城市化是经济增长的生产要素流动与福利分配的过程，进而从生产与福利的角度考察了中国城市化的历史进程。他认为，在经历了中华人民共和国建立初期高积累、低福利的城市化与改革开放以来高增长、福利两极分化的城市化后，随着刘易斯拐点的出现、社会保障体系的完善、土地制度的改革与外部经济条件的变化，我国的城市化将向高成本、均福利的方向转变。

综上所述，可以认为福利政策对于经济社会的发展具有显著影响，而提升福利供给水平、转变福利供给导向是促进我国未来发展的必经之路。然而，当前学界对于福利政策的内涵及区域间的分异等具体实施路径研究较少，这是本文所要探讨的重点。

福利制度作为社会生产关系的上层建筑部分，其形式既不会普世皆准，也不会一成不变，而是随着不同时期、不同地区的经济基础变化而变化。因此，有必要从历史角度出发，对城市福利供给的历史流变做一归纳，以更好地把握其规律与作用。总体而言，近代以来西方城市的社会福利供给模式经历了三轮转变。

现代意义上的社会福利供给始于19世纪的工业革命。工业化的力量在极大地提升了生产力的同时，也彻底地重塑了传统的社会结构，使以互助会、教友会等为代表的传统福利供给模式难以为继。同时，正如马克思所言：“资本来到这个世界，从头到脚，每一个毛孔都滴着血和肮脏的东西。”早期工业化的发展在很大程度上是以牺牲产业工人的生活质量为代价的。最终，在“一个幽灵，共产主义的幽灵在欧洲徘徊”的压力下，1883年，德国政府推出旨在维护工伤工人权益的《工人灾害赔偿法》，宣告了现代社会福利的诞生。但应当注意的是，这一时期的社会福利主要表现为低水平的生存维持和产业工人的基本劳动保障，本质目的是推动经济发展与社会稳定，尚难以像后世一样成为一股对于市场的制衡力量。这一阶段社会福利关注的“主要不是人类福祉的提升，而是工业资本主义的需求”。因此，可以将其归纳为一种底线维护型的消极福利模式。

在这种模式下，居住作为城市最主要的功能，自然成为城市规划研讨的重点。1887年，有超过100万的贫困工人居住在伦敦东区，其人均居住面积不足5m2。过于恶劣的居住环境在健康、教育、道德与社会稳定等方面都为城市带来了十分严峻的问题。在此背景下，政府不得不认真考虑住房问题。“我们将要花费在住房上的资金是防止布尔什维克和革命的一种保障。”

1902年由霍华德提出的“田园城市”事实上是对这一时期城市福利问题的综合回应。然而，由于其设想过于超前，与当时的政治经济制度相差甚远，难以彻底实施，但在实践领域仍然产生了深远的影响。以1919 年通过的《住房与城市规划法》为标志，英国政府开始通过一系列的法案和补贴政策来加强郊区地带的工人住房建设，进而将各大城市中心区域集聚的工人阶级向外疏散，同时加强对新建住房密度、卫生等方面规范的监管，以缓解尖锐的社会矛盾。

1920～1939年，伦敦及其周边地区城市面积增长了近50％，新建了约420万幢住房，其中政府直接投资建设的住房达到120万幢。这显然背离了亚当·斯密以来英国政府一直信奉的自由主义原则，同时导致了住房投机与城市景观风貌下降等一系列问题，但至少有力地保障了社会的稳定与经济的进一步发展。同时，这一经验在向国外扩散的过程中也在不断经历着流变，如在德国，大型企业部分取代了政府福利供给的位置，主动为员工修建了一应俱全的大型居住区(如柏林郊外的西门子大聚落城)。这种“工业家长制”的作风在促进德国产业发展方面起到了十分重要的作用。美国于19世纪末兴起的进步主义运动也吸收了来自英国的福利思想，进而推动政府制定了有关建筑规范、医疗、卫生及住房补贴等方面的法律法规，同时1896年成立的城市及郊区住宅协会也牵头建设了一大批保障性住房。

20世纪30年代的大萧条与第二次世界大战推动了福利体制的变革，全球性的经济危机使凯恩斯主义成为经济学界的主流。1941年英国出版的《贝弗里奇报告》是这一时期福利模式转变的里程碑，其分析了前一阶段社会福利模式的缺陷与不足，进而规划了第二次世界大战后全覆盖的社会保障模式的宏伟蓝图，成为欧洲“福利国家”建设模