【系列专版】“央地关系”改革视角下国土空间规划体系构建思考

1994年我国推行了分税制改革(财政分权)，地方政府寻求预算外、非正式的资金收入的动力和压力显著增加，于是划归地方所有的土地出让金成为地方政府拓展收入的主要途径，这就产生了所谓的“土地财政”。地方政府在财政压力之外，还面临着官员晋升竞争，要求官员在短期内做出经济增长和城市建设等显在的政绩。

在扩大土地财政和争取政治晋升的激励机制下，地方政府展开了城市扩张、经济发展的激烈竞争，而土地成为核心要素。一方面，地方政府通常以高额地价出让商业和住宅用地以获取大量的土地出让收入以及相关税费收入，并且由于城市存量建设用地交易费用较高，地方政府倾向于征用增量土地。另一方面，地方政府通过低地价甚至零地价出让工业用地的方式来招商引资，以达到地方经济快速增长的目的。地方政府的这一行为模式，可以说是造成城市扩张失序、土地资源粗放使用等空间问题的体制性原因。

在环境管理领域，我国也是实行分权式的环境保护体制。1995年以后，环保系统的领导管理体制为“双重领导、以地方为主”，财政资金关系保留在地方。在工业化初期和中期，环境保护与经济增长在很大程度上存在任务冲突，因为弱化环境规制强度可以增强本地招商引资的竞争力，所以地方政府往往将生态环境保护置于次要位置。相关的研究表明，环境分权和地方政府竞争之间存在交互作用，随着地方政府竞争加剧，环境分权对绿色发展的正向影响作用会减弱，以至于环境分权可能负向影响绿色发展。特别是跨行政区域的生态环境和自然资源，对地方政府来说开发利用是低成本甚至是零成本的，而保护则很难直接产生经济效应，环境和社会效应又具有很强的外部性。因此，环境分权下的地方政府行为模式，是生态环境破坏和自然资源过度开发的体制性原因。

在国家发展的一定时期内，中央分权让地方政府自我开展竞争，以实现经济增长目标。这导致政策执行过程中的“偏差”和离心倾向，国家治理只能在官僚体制的“用”与“治”之间寻找暂时的平衡点，常常不得不转而启动自上而下的“运动型”治理机制。“运动型”治理是指针对某一阶段的某一问题，采用“大张旗鼓、全面动员”的形式，短期内将中央意志传递到地方，对地方出现的问题进行强力治理。在国土空间领域，2004年原国土资源部门进行的开发区治理就是“运动型”治理模式，对地方政府以各种名目设立开发区、大量圈地等空间失序问题进行整顿，一次性核减开发区4800个；住建部门的总规大督查、环保部门的环保大督查等，也都呈现“运动型”治理模式的特征。

“运动型”治理在单一议题上能发挥纠偏作用，但是面对各种问题，很难形成常态化、专业化的管理。特别是“运动型”治理的一个常见结果是“一管就死”，使得中央和地方需要在频繁、反复的权力上收与下放过程中消耗国家治理的整体能力。同时，“运动型”治理虽然巩固、强化了组织上地方政府对中央权力的服从，但是它削弱了基层政府解决实际问题的能力。“运动型”治理往往采用“一刀切”模式，常造成经济损失、就业损失和社会不公平等问题，不符合国家治理的整体目标。

总的来说，改革开放数十年来，中央分权下的地方政府竞争模式，为促进我国经济增长发挥了重要作用，但为了应对日益突出的空间失序和其他方面的问题，为了实现国家治理体系和治理能力现代化，有必要对“财政分权”和“环境分权”下的“地方政府竞争”发展模式进行优化调整，有必要改变放权—收权循环式的“运动型”治理模式。要走出“中央分权—地方政府发展竞争—空间失序—收权和运动型治理—发展乏力—被迫再次放权”的发展和治理模式，则必须重点推进中央政府和地方政府的关系改革，优化调整中央和地方的事权划分，建立规范化、法治化的央地权责关系。

因此，按照上文所述国土空间规划体系改革的推进逻辑，国土空间规划体系构建，需要在国家发展和治理模式改革，特别是“央地关系”改革的大背景中思考，进而需要在“部门整合”“多规合一”改革逻辑上增加“央地关系”改革、五级规划关系合理构建的视角。