【系列专版】基于土地增值收益分配的深圳土地整备制度研究

增值。②城市规划条件改变带来的土地增值。土地整备前，用地功能主要为旧工业区和私宅，公共配套缺失；土地整备后，优化了用地的布局结构，提升了用地规划开发强度，完善了公共配套，提高了土地使用效率产生的增值。③政府投资建设基础设施和公共设施带来的土地增值。土地整备前，所在区域基础设施落后，公共服务缺乏；土地整备后，政府投资建设基础设施和公共服务设施，片区的公共服务水平大大提升带来了土地增值；此外，还有城市社会经济发展水平提高、城市外来者增加等引起的社会性、普遍性的土地增值等。

对于集体土地增值收益的分配，主要有3种观点：一是“涨价归私论”。这种观点坚决维护失地农民的权益，认为农民拥有取得全部土地自然增值的收益权。二是“涨价归公论”，即土地的自然增值部分应归国家公有。主张该观点的人士认为土地增值是社会经济发展水平提高的结果，因此土地价值增加所得归全社会所有。三是“公私兼顾论”。这是为绝大部分学者所认同的观点，党的十八届三中全会也强调保障农民公平分配土地增值收益。党中央、国务院都提出要建立兼顾个人、集体、国家的土地增值收益分配机制。深圳的土地整备政策落实党中央要求，按照“公私兼顾”的方向进行土地增值收益分配设计。土地增值分配原则虽然明确了，但实际操作中存在困难。一是不同来源的土地增值收益难以分割。不论是人工增值还是自然增值的具体份额难以准确测量，政府、农村集体、有关权益人及社会应该获得多大的额度也难以量化。如此一来，增值如何共享、收益如何分配，需要具体的制度和实践加以明晰，土地整备政策就是在土地二次开发过程中，通过建立土地增值收益分配的内容与规则，搭建增值收益分配博弈平台来明晰土地增值收益的分配。

根据深圳2009年对农村集体实际控制用地的调查，合法用地(主要指市、区政府土地主管部门以相关文件批准或以土地使用权出让合同、房地产证和处理决定书等形式批准或确权给农村集体的用地) 占其控制总用地的比例仅为25%左右，超过75% 的用地为未经政府认可的合法外侵占用地。按照现有法律法规，拥有集体土地所有权的农村集体及村民是不具有土地开发权的，虽然农村集体和村民利用集体土地的产权模糊性在75% 的土地上进行开发建设并享受收益，但政府是不认可农村集体引入开发主体投资建设的行为的，按照征地拆迁政策也不能给予补偿。但在实际操作中，合法外用地上的建设投资如果不给予补偿，是无法完成处置的，因此现有政策法规和实际操作产生了错位，这也是该类用地陷入开发困境的主要原因。

土地整备政策突破现有政策对集体土地开发的政府垄断，通过处置合法外用地，让农村集体分享一定的增值收益。具体而言，应结合现状用地权属特征对合法用地和合法外用地区别对待，以避免“老实人吃亏”。合法用地是政府已明确认可给农村集体使用的土地，其土地权益理应是农村集体所有，土地整备政策规定合法用地等面积返还给原农村集体，但为了与城市规划相协调，合法用地需结合规划进行整合腾挪。针对合法外用地，建立与现状容积率(考虑该区域绝大多数已开发建设的现实) 挂钩，分段核算返还农村集体利益共享用地(以下简称“留用地”) 的机制。具体而言，若现状是空地，其中不超过20％的用地留给农村集体开发，剩余用地由政府收回纳入储备。若是建成区，现状容积率在1.5以下的，则给农村集体的留用地比例不超过相应比例(20%+20%×现状容积率)；若现状容积率超过1.5，给农村集体的留用地比例不超过50%(表1)。此外，土地整备政策还规定，给农村集体的留用地比例不得超过项目范围用地的55%，也就是说一个土地整备项目，政府收储用地底线不低于45%。按照深圳的法定规划，一个片区规划公共设施用地的比例一般为30%～35%，也就是说，除了保障所有的公共设施用地，政府还能拿回一定比例的经营性用地，用于保障该区域的基础设施和公共设施建设。同时，土地整备政策要求农村集体理顺项目范围内的所有经济利益关系，以及建(构) 筑物及青苗、附着物的补偿、拆除、清理和移交工作，政府不负责具体拆迁补偿。