【规划师论坛1】中国自由贸易试验区发展态势与规划方法研究

2013年设立中国(上海) 自贸试验区以来，除2014年和2016年未增设外，我国先后分5批设立了18个自贸试验区(图1)。从空间分布看，自贸试验区主要分布在东部地区，兼顾西部地区和东北地区，中部地区数量较少，呈现中部塌陷特征；从地域模式看，以沿海型自贸试验区为主，内陆型次之，沿边型最少。自贸试验区(Free Trade Zone，简称“FTZ”) 与自贸区(Free Trade Area，简称“FTA”)不同，自贸试验区本质上属于园区经济。园区经济是我国改革开放发展的一大特色，自贸试验区是新时代我国园区经济模式的再创新。

图1 中国自贸试验区时空分布与类型分析示意图

中国自贸试验区与美国对外贸易区(Foreign Trade Zone) 的内涵一致，同属于“境内关外”的特殊制度空间。美国于1936 年根据《美国自由贸易区法案》设立了第一个对外贸易区，历经初始形成、局部发展、快速扩张、平稳增长的百年演化，已形成较为完整的自贸区体系。根据美国对外贸易区委员会(U.S.Foreign-Trade Zones Board)的年度报告，2018年美国有对外贸易区260个( 其中活跃型195个)，设立分区超过500个。美国对外贸易区以沿海和沿河分布为主，总体上呈带状或圈层分布，具有临近边界设置取向，制造型对外贸易区集聚在墨西哥湾沿岸、商贸型对外贸易区集中于东海岸。

通过中美比较，结合中国自贸试验区的现状特征，可知：面向全球化新形势，立足服务新时代高水平开放和高质量发展需要，未来中国自贸试验区将进一步扩大设立数量，具有综保区、口岸等海关特殊监管区的沿海、沿河、沿边境或国界线、拥有铁路和航空枢纽的城市都可能获批自贸试验区，自贸试验区将从个别省、自治区、直辖市的“特供”转变为“标配”。

（二）政策演化

国家高度重视自贸试验区发展，近年来政策频发，截至目前，共发布国家级政策文件35份，已形成相对较为完善的国家级政策谱系。自贸试验区国家政策主要分为总体方案、深化方案、设立批复、推广通知和配套政策5类。其中，总体方案全部采用“国发”模式，主要用于明确自贸试验区的总体定位、发展目标、空间范围、功能划分、主要任务、组织领导和保障机制等，同时早期用于确认自贸试验区的设立，是自贸试验区最重要的政策文件；深化方案全部采用“国发”模式，主要用于明确早期批复设立自贸试验区的总体要求和建设任务；批复设立政策全部采取“国函”模式，是最近两批自贸试验区设立的直接依据；推广通知由“国发”模式逐渐转变为“国函”模式，主要用于明确自贸试验区已经探索的哪些成功经验可在所有自贸试验区乃至全国进行复制；配套政策体例复杂，“国发”“国函”“国办发”混杂，主要用于建立自贸试验区发展协调机制、试验经验结果确认等(图2)。

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