【规划管理】因“制”而“治”：城市规划实施中的“程序正义” ——基于凤凰山庄征收事件的讨论

凰山庄业主的强烈反应。业主们两次致信市政府，要求保留凤凰山庄。业主们认为“小区建筑合法”“拆除重建浪费”“建筑无碍景观”“保留山庄合情合理合法”，指出“不应是拆除重建以赢利为目的的大学生生活服务设施”，并对拟建项目的公共利益属性提出质疑。而规划局则认为“景区综合整治规划按照上位规划的要求，提出拆迁该小区，从规划编制上是合法的”“规划的大学生生活服务区并非传统意义上的商业街，其目的是为大学生提供必要的配套服务，包括学生学习交流等场所，符合打造大学生家园的定位，与‘核心景区内严禁建设与景区保护无关的任何工程’”并不相悖，维持原规划。第一回合的博弈，政府因掌握对公共利益的解释权，致公权获胜，但事情并没有就此画上句号。

拆迁过程中，具有法律知识的业主们发现了政府行政行为存在程序违法，他们认为虽然政府通过报纸、公布栏等形式对“土地收回令”进行了公告，但是却未送达至国有土地使用权人手中，并以此向长沙市中级人民法院提起了诉讼，最终胜诉。第二轮博弈，程序正义致私权获胜，开创了国内“被拆迁户”告赢政府的先例，同时也给政府土地征收、拆迁和规划实施等行政行为的合法性敲响了一记警钟。

二争议的焦点：“土地收回令”的“程序正当”与规划蓝图实施的“正当性”之争

在该案中，凤凰山庄业主与长沙市政府间博弈的焦点在于“土地收回令”的行政行为是否存在程序违法。业主们认为这份“土地收回令”存在法律漏洞：首先，“土地收回令”中只列举了两家单位名称，其他单位名称未做明确说明，且“土地收回令”公布的“以×× 号与×× 号地籍测绘成果为准”，但未公布该成果，无法查证；其次，业主们认为政府未按规定“提前6个月进行公告”和通知业主，以及未组织有业主参加的论证和听证会，且强调这份“土地收回令”没有“依法送达”业主手中。因此，业主们认为政府的行政行为存在程序违法。

长沙市政府则认为：2009年2月2日，市政府发布了“土地收回令”，并在长沙晚报2月6日A9版进行了公告，已完成送达程序；再者，从政府的角度，该“土地收回令”的发布是依照《总体规划》的要求，更是为了改善与更好保护岳麓山生态环境、提升居住生活品质，实现“共同利益最大化”，故认为“土地收回令”符合法律规定。

长沙市中级人民法院认为，凤凰山庄的产权已经分户登记至35 户业主名下，“35 户业主”就是该“土地收回令”的行政相对人。而市政府未将“土地收回令”直接送达给业主，因此“土地收回令”对凤凰山庄业主不具法律约束力，尽管被告长沙市政府称发起收回国有土地使用权的目的是为实现“共同利益最大化”，但这无法举证被告履行了“依法送达”程序。

2010年3月17日，长沙市中级人民法院下达行政判决书：确认长沙市政府“土地收回令”中涉及收回凤凰山庄27户居民国有土地使用权的部分无效。一审判决后，各方当事人均未上诉，凤凰山庄业主赢得了诉讼。

三胜诉背后的“法理”:“制度”成为利益博弈中的“裁判”

分析案件发生及其审理过程不难发现，该案之所以能够在湖南省胜诉其实早有伏笔。2008年4月17日，时任湖南省省长周强签署政府令，颁布了中国第一个地方性行政程序规定——《湖南省行政程序规定》( 以下简称《规定》)，并于同年10月1日正式实施。法学界其实早在1986年就提出了关于出台《行政程序法》的提议，虽然过了20多年，却迟迟未出台，其0