【规划师论坛2】培育型都市圈发展规划编制方法探索——以福州都市圈为例

本文基于对都市圈一般规律的总结及培育型都市圈空间特征的分析，将培育型都市圈的发展问题进行分类小结。首先，由于发展阶段的限制，培育型都市圈表现出“中心城市辐射带动能力弱，都市圈经济发展水平较低”“都市圈协同动力不足，空间协调矛盾突显”“跨界地区协作不畅，体制机制障碍浮现”等问题。其次，我国现阶段培育型都市圈大多还存在生态基底限制空间拓展、跨界地区难以连绵成片等特有问题。阶段性问题的解决应遵循都市圈一般发展规律有序破解，特有问题则需探索因地制宜的解决方案。

培育型都市圈的中心城市自身仍处于强化发展的阶段，不断吸引人口、经济和建设等各类要素集聚，“一极独大”的发展特征明显，对外围城市的“虹吸效应”大于“辐射效应”，导致外围城市培育不足，都市圈经济发展水平整体较低。

但中心城市想要依靠自身完成升级提质阻碍重重：一是随着人口、资源、环境承载力受到挑战，出现拓展空间不足、低效外延扩展等问题，迫切需要拉大城市发展框架，在区域尺度优化空间结构，引导非核心功能的疏解，获得腾挪空间，以发展高端服务职能、战略新兴产业。二是相比于成熟都市圈的高度城镇化，培育型都市圈的整体城镇化水平仍有较大提升空间，国土空间开发强度还有进一步扩大的趋势，基于“公共资源隐性补贴”的土地竞租框架，单中心的城镇化模式容易加重中心城市公共服务功能的失衡，加剧大城市病，需要通过区域层面公共资源的再配置来预防人口过度聚集。例如，1965年左右的东京吸引了各地人口向其集聚，随着人口的饱和，带来了住房、医疗、教育和环境等一系列问题。

培育型都市圈内不同行政单元的经济发展水平及发展核心诉求往往差异较大，导致出现产业、交通、生态和公共服务四类设施的空间协调矛盾，同城化水平较低。以交通为例，发展薄弱地区希望加强与先发地区的交通衔接，接受产业转移，分享优质的公共服务和技术资源，而中心城市尚以自身发展为核心诉求，向外疏解动力不足，与周边城市的交通联系诉求相对较低，往往存在规划同步、建设不同步的问题。以福州都市圈为例，莆田至福州机场的城际轨道线，莆田方面推进迅速，已开始建设，但福州方面尚未列入年度重点项目。

培育型都市圈在区域体制机制协同方面较弱。一方面存在都市圈范围内的各种制度性障碍，尤其是涉及民生服务的公交一卡通、看病就医一卡通、通信漫游和廉租房准入等方面，尚存在差别化政策。另一方面是缺乏区域协同机制，具体包括协同管理架构、奖惩机制、资本投入与利益分配机制等，使得推进规划实施的过程尚存在跨行政区的横向协调壁垒。

培育型都市圈的生态本底条件往往较为复杂，如西宁、银川等中西部培育型都市圈，面临土地沙化、荒漠化和水土流失严重，滑坡、泥石流等环境问题，福州、昆明和重庆等都市圈地势起伏较大，适宜城镇发展的空间有限。