表1)：①牵头部门不同。传统项目生成机制一般由发展改革部门牵头整合，其他建设项目责任单位先期参与，空间规划部门后期才介入；“一张蓝图”统筹项目生成机制则是由发展改革部门、空间规划部门共同谋划。空间规划部门的前期介入强调了规划的基础性作用。②工作流程不同。传统项目生成机制一般由各建设主体根据自身诉求策划各板块、各领域的项目库，再由发展改革部门整合后，经会议讨论、审议形成，生成的项目大多是自下而上申报得来的；“一张蓝图”统筹项目生成机制以经济发展规划、空间规划评估为抓手，综合运用传统数据和新兴大数据，针对规划实施情况和城市运行存在的突出问题，剖析城市面临的新形势、新机遇，主动策划生成项目，再经部门讨论、政府审议后形成文件印发实施。③工作成果不同。传统项目生成多为一个项目清单(表)，清单里虽然包含了建设内容、建设时序、投资金额和投资主体等信息，但是由于项目大多缺乏空间的概念，涉及的部门不掌握项目的规划条件，以及项目投资金额、时序等关键信息只能大致估量；“一张蓝图”统筹项目生成机制则是以“多规合一”的控制性详细规划为底图，将策划生成的所有项目落实到空间上，形成项目布局“一张图”、项目清单“一张表”，更有利于各部门在项目前期能够掌握规划条件，在项目的建设过程中形成合力。

三  “一张蓝图”统筹项目生成实践研究

（一）研究对象

南岸区是重庆市主城九区之一，俯临长江、嘉陵江，仰拥“山城花冠”——南山，依山傍水，是重庆市“大山、大水、大城、大美”的缩影。截至2018年底，全区常住人口为91 万、外来人口超过20万，近5年保持着2万～3万人/年的增长速度。人口的快速聚集，带动了城市配套设施需求的急剧增长，导致旧城更新和新区拓展的进程加速( 图2)。同时，由于南岸区是重庆市中心城区的重要组成部分，项目建设涉及市级行业主管部门、区级部门、园区( 管委会) 和街道(镇) 政府等多个层级，空间统筹开发的协调难度较大。这造成了项目遍地开花、推进缓慢及配套设施建设滞后的问题，与市民的高品质生活需求不匹配。本文选取南岸区为案例，聚焦与老百姓日常生活密切相关的基础服务设施、公共服务设施领域，对其发展阶段、面临问题和体制机制等内容进行研究分析。

（二） 研究内容

制作覆盖全域的“一张蓝图”

一是开展控制性详细规划整合落地工作。以南岸区控制性详细规划为底图，叠加涉及的设施建设用地、空间布局、生态环境管控及历史文化遗产保护等内容的专业、专项规划。南岸区规划和自然资源局会同其他行业主管部门针对各部门空间资源需求开展“一地一梳理”的综合平衡工作，最终形成了城镇规划区内部协调统一的“一张图”。二是优化完善“多规合一”工作。在已有“多规合一”和控制性详细规划整合落地工作的基础上，根据全市最新的第三次土地利用变更调查、生态保护红线最终方案和乡村规划等数据，按照“精度优先、事权优先、批复时间靠后优先”的原则，重点开展部门间的空间差异协调完善工作，解决规划和自然资源部门、生态环境部门和水利部门之间的空间差异，形成全域统一的“一张蓝图”( 图3，图4)。

2.开展空间规划实施评估与监测，查找城市问题

笔者走访了24个区级部门(平台公司)、11个基层街道，发放了1000多份问卷调查，掌握了各级职能部门和普通老百姓的诉求。在此基础上，综合运用统计年鉴、卫星解译、土地利用现状与出让情况等传统数据，以及手机信令、百度慧眼和RFID等新兴大数据，分析工作人口、居住人口的分布( 图5)、集聚态势及建设用地开发态势，分析综合交通、市政邻避性设施和公共服务设施3 个大类、22 个小类的设施建设现状与运行状况，全面查找规划实施存在的主要问题，并剖析原因( 表2)。

研究发现，南岸区道路交通拥堵情况日益严重、地面公交分担率连续两年下降，原因主要有：①较多低等级道路直接与快速路相交，“快速路不快”的问题较为突出。②次支微循环道路建设严重滞后，现状支路网密度仅为26km/km²，不足规划指标的1/2，道路连通性差。③交通设施规划建设与城市建设用地拓展方向、开发强度不匹配。④道路交通精细化规划、建设不足，管理水平不高。⑤公交公司恶性竞争，地面公交线路高度重合，设计不合理(图6)。

市政邻避性设施建设滞后，后期落地困难的主要原因有：①邻避性设施建设主动权掌握在市级行业主管部门，市、区