取得建设用地规划许可证的用地审批都是无效的。

    对比《城乡规划法》与《土地管理法》，城市规划行政许可与审批不仅要确定用地性质、开发强度的规划条件，还要规范建设项目的空间形态与相邻关系。这表明城市规划行政许可在土地使用与建设项目的行政审批中起着主导作用。经过多年的演变，我国形成了包括申请、受理、审查、公示、决定、发证、公布7个环节的行政许可制度，但也存在如下问题：①行政许可制度的矛盾性。通过借鉴美国的区划制度与英国的许可制度，我国的行政许可存在严格规则与自由裁量的制度性矛盾。②制度的单一思维。长期以来，人们擅长用计划经济的思路建立城市规划实施体系，依据城市规划进行许可是这一制度的特征。但是，对现状土地用途变更的管控能力不足。③许可审批程序复杂。建设项目审批制度涉及原城市规划、国土等多个主管部门，在行政职能、审批流程等方面存在诸如互为前置、互相交叉及程序繁琐等问题。

    城市规划行政许可不仅涉及行政主体与行政相对方的关系问题，还涉及政府、市场与社会的关系问题。国土空间规划体系下城市规划行政许可不仅涉及效率问题，还要遵循“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的原则，从单向的实施体系向更加“双向的”发展控制体系转型。而《行政许可法》的设立为行政审批领域的规范化操作提供了制度框架。虽然我国依据《行政许可法》的理念、原则和要求进行了多轮行政审批制度改革，但是行政审批制度与改革的初衷仍然存在较大差距。对此，《意见》明确提出“推进‘放管服’改革”，在城镇开发边界内建立“详细规划+规划许可”的管控制度，通过“多审合一”“多证合一”，寻求“统一、高效”的治理结构与增强治理能力，这也为地方政府的管理与创新活动提供了制度空间。

    因此，基于《行政许可法》，国土空间规划体系中城市规划行政许可制度建立的主要任务是：①许可模式的选择。规划实施与发展控制是两种不同的土地使用管理理念，实施型的行政许可是基于规划的许可模式，由于不适应市场经济，多达80％的控制性详细规划在使用中需要修改；而发展控制是基于规划、现实与法规的管控制度，既重视规划管控，又重视对市场需求的管控。②行政效率的提升。新公共管理理念的兴起及目前的“放管服”改革，就是要解决行政管理体系中的效率问题。由于自然资源部的设立，部分许可和审批由过去的“外部”文件转化为“内部”文件，对两套行政许可审批的事项整合与流程优化显得十分急迫。③技术标准的整合。《意见》要求“构建统一的国土空间规划技术标准体系”。国土空间规划体系应制定统一的用地分类标准及与建筑功能对应的规范，完善统一的从规划条件、方案设计和规划核实到不动产用途管制的建筑面积计算规则。

    规划实施与发展控制的理念、范围与视角是不同的。从逻辑上讲，规划实施包括依据总体规划编制下一层次的详细规划及依据详细规划进行许可的过程，而发展控制则是从自下而上的视角对土地开发与土地用途进行实质性变更的过程。在城市规划行政许可领域，有两种特征明显、广为人知的许可制度：美国采用的严格规则的区划模式与英国采用的发展控制的自由裁量模式。实际上，城市规划中存在多种许可模式，如中国香港采用的是依据法定图则控制的许可模式(即混合模式)；美国休斯敦则采用基于私人契约的合约模式。因此，至少可以将城市规划许可模式分为4类：①严格规则。强调城市规划的实施刚性，重视未来的可预期性。②自由裁量。强调城市规划的弹性，重视城市规划对未来不确定性的适应性。③混合模式。强调城市规划的适度刚性，为规划许可留有一定的弹性空间。④基于合约。根据法律与周边邻居签订私人协议是土地开发的前置条件。这四种规划许可模式基于法律传统，在许可依据、控权模式及决策方式方面存在不同(表1)。

    “但实际上休斯敦的许多私人土地财产都有合法的契约和‘合约约束’，这些法律文件限制了对土地的使用，发挥着类似于分区制管理法的作用”。休斯敦的发展控制采用私人契约的方式，从这一角度看，城市规划行政许可本质上既是实现国土空间规划目标的过程，又是达成“社会契约”的过程。美国采用严格规则的区划模式承担了完全“社会契约”的职能，这是规划实施效