通过鼓励私人之间的交易，将土地中包含的发展权 ( 特别是土地非农开发的权利 ) 从一块土地转移到另一块土地。其中， 受保护或受控制的地区可以将土地发展权出售给允许开发的地区，从而在没有实际进行开发的情况下分享土地的开发 收益。作为一种土地管理手段，土地发展权转移政策常用于保护农地、古迹、自然环境及控制城市增长等。

    所谓“发展权征购”，则是由政府从公共资金中出资收购土地的发展权，以实现土地保 护的目的。此外，也有一些地区采取“农地估价”等方式，对受到保护的农 地进行补贴，从而增加农业地区的资产性收益。 发展权转移和发展权征购都属于基 于土地发展权配置的规划政策。这类政 策的实施，一方面促进了土地开发收益的区域共享，有利于缓解规划控制的副 作用；另一方面可以为农地保护带来资产性收益，有利于引导受保护地区主动接受和实践规划控制要求。

    众所周知，我国实行城市土地属于国家所有、乡村土地属于农民集体所有的公有土地制度。根据我国的宪法和法 律，无论是国有土地的所有权还是集体土地的所有权，皆不能进行流转，因此土地所有权也就没有相应的市场价值和 市场功能。 

    在我国的地权体系中，能够交易、流转的，是土地的用益物权 ( 一般也称为“土地使用权”)。根据《中华人民共 和国物权法》，在我国土地用益物权的具体权能中，既包括按照当前用途使用或转让土地的情况 ( 如使用宅基地、农 地承包经营和城市二手房交易等都属于这种情况 )，也包括改变土地使用用途的情况 ( 如通过出让或划拨，新设立城市 建设用地使用权 )，而后者就属于土地发展权的范畴。因此，我国的土地发展权是土地用益物权权利束的一个重要组成部分。 

    在“两级双轨”的土地发展权体系下， 我国的土地发展权已明显具有公共性和商品性的二元特征。 

    从公共性看，我国的土地发展权是一种以新增建设用地指标为载体、通过 国家权力自上而下配置的公共资源。某个城市获得指标的多少，关乎其开展城市建设的能力，也关乎城市化的权利。 对于一个城市而言，既然建设用地指标是国家赋予该城市的公共资源，那么这种资源应当为城市辖区内的人民所共享， 而非被一部分居民或一部分地区独占。作为一个城市的重要组成部分，辖区内的乡村也应当享有城市化的权利，应当具有与城市地区公平分享开发权利和开发指标的机会。 

    从商品性看，土地开发的机会和指 标不是无限的，而是受到规划和相关政 策严格限制的，土地发展权也就成为了 一种稀缺资源，具有市场价值。在特大城市和大城市地区，土地发展权的市场价值十分巨大。在法律禁止农村地区自主进行城市开发的前提下，地方政府往 往可以完全控制土地发展权的配置，并通过征地开发占有发展权的市场价值。 正如麦肯锡全球研究所在 2008 年发布的 报告中指出，“中国城市有权力自行征 用土地、出售土地换取发展资金，一直以来是构成中国城市化发展的核心内容之一”。 

    在实践中，在获取土地增值的利益驱动下，土地发展权的公共性很容易被忽视或掩盖。规划往往将开发建设的指标和资源集中于城市地区，而远离城市的乡村则缺少分享发展权的途径。农村地区的农业用地、生态用地为城市和区域发展提供了绿色安全保障，但却没有 相应的政策能够将“农林生态用地保护” 转化为“乡村利益”；相反，农民往往 仅能获得微薄的农业生产收入。这种情况说明我国在城市发展中，同样存在着由城乡土地发展权配置不平衡导致的“暴利—暴损”问题，需要采取相应的措施。

    由地方政府主导的征地开发是我国 推进城市化建设的主要方式，也是我国土地发展权商品化的主要形式。地方政府通过征地开发获得的土地出让金，很大程度上来源于土地发展权的商品价值。 

    具体而言，征地开发一般包括“规划—征地—转让”三个主要环节：①通过编制城市规划 ( 主要是控制性详细规 划 ) 赋予土地用途、开发指标；②通过征地将集体土地转为国有土地，从而建立土地可以用于城市开发的前提；③通过招拍挂或协议出让等转让方式，实现土地使用权的市场价值，获取土地出让金(图1)。